NICARAGUA

NICARAGUA

COMPETITIVIDAD,

ATRACCIÓN DE INVERSIONES EXTRANJERAS DIRECTAS

Y ROL DE LA POLÍTICA DE COMPETENCIA

Mayo de 2003

Foreign Investment Advisory Service

a joint service of the

International Finance Corporation

and

The World Bank

A solicitud del Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC) del Gobierno de Nicaragua, el Servicio de Asesoría sobre Inversión Extranjera (FIAS), un servicio conjunto de la Corporación Financiera Internacional (CFI) y el Banco Mundial, realizó un estudio del papel de la política de la competencia en el fortalecimiento de la competitividad internacional del país y su habilidad para atraer inversiones extranjeras directas.

La misión de FIAS al país para la realización de este proyecto tuvo lugar en enero del 2003. El equipo de FIAS, trabajó en estrecha relación con la Dirección General de Competencia y Transparencia de Mercados del MIFIC, que como contraparte de FIAS ayudó en la organización de las reuniones con funcionarios públicos y con determinados inversionistas tanto nacionales como internacionales. El equipo de FIAS desea manifestar su agradecimiento a los representantes del Gobierno de Nicaragua, así como a los miembros del sector privado que se reunieron con el equipo de FIAS, facilitándole la información y documentación necesaria para el proyecto.

FIAS desea manifestar su especial reconocimiento al Gobierno de Luxemburgo por su generoso apoyo al proyecto, participando en la co-financiación del mismo como complemento a los recursos procedentes del Fondo Fiduciario de FIAS, y haciendo así posible este proyecto. FIAS es el único responsable por las opiniones y recomendaciones contenidas en este informe, y por cualquier posible error presente en el mismo.

ÍNDICE

ACRÓNIMOS Y ABREVIACIONES		v
RESUMEN EJECUTIVO		viii
CAPÍTULO I	INTRODUCCIÓN	1

A.	Inversión Extranjera Directa y Competitividad en Nicaragua	1
B.	El Papel de una Política de Competencia	4
C.	Consideraciones Sobre la Política de Competencia en Nicaragua	6
D.	Estructura del Informe	8

CAPÍTULO II		POLÍTICA DEL GOBIERNO Y RESTRICCIONES A LA COMPETENCIA EN EL MERCADO
9

¿Constituye esto un Problema en Nicaragua?

B.	Barreras Administrativas a la Entrada y Rol de una Agencia de Competencia		10

CAPITULO III

PROBLEMAS DE COMPETENCIA A NIVEL INDUSTRIAL

El Sector Lácteo

1.	Estructura de Producción del Sector	16
2.	Estructura del Mercado y Conductas	19
3.	Preocupaciones en Relación con la Competencia y la Competitividad	21

El Sector de Transporte de Carga Terrestre

1.	Estructura del Sector	27
2.	Funcionamiento del Mercado y Conductas		28
3.	Preocupaciones en Relación con la Competencia y la Competitividad del Sector		30

El Sector de la Pesca

1.	Estructura del Sector	35
2.	Funcionamiento del Mercado y Conductas		38
3.	Preocupaciones en Relación con la Competencia y la Competitividad		39

El Sector de Bebidas

1.	Estructura del Sector	43
2.	Funcionamiento del Mercado y Conductas		46
3.	Preocupaciones en Relación con la Competencia y la Competitividad del Sector		51

E.		¿Debería el Gobierno Preocuparse por los Problemas de Política de Competencia?
53

CAPÍTULO IV		CREACIÓN DEL MARCO INSTITUCIONAL PARA UNA POLÍTICA PRO-COMPETENCIA EN NICARAGUA
57

Introducción

B.		Funciones Básicas de una Autoridad para la Promoción de la Competencia
57

Consideraciones Básicas para Nicaragua

D.		Disposiciones Institucionales para una Agencia Pro-Competencia en Nicaragua
66

1.	Naturaleza y Organización de la Comisión de Competencia	67
2.	Estructura Orgánica de la Comisión de Competencia	70
3.	Procedimientos Administrativos y Judiciales	75

CAPíTULO V		PRóXIMOS PASOS PARA LA IMPLEMENTACIóN DE UNA POLíTICA DE COMPETENCIA EN NICARAGUA
79

ANEXO A

COMENTARIOS AL ANTEPROYECTO DE LEY DE PESCA

A-1

ANEXO B		UNA ESTILIZACIóN DE LA ECONOMíA DE LA REGULACIóN PESQUERA
B-1

ANEXO C	CADENAS DE PRODUCCIÓN DE BEBIDAS	C-1
ANEXO D	EL MODELO DE EMPRESA DOMINANTE	D-1

ANEXO E		COMENTARIOS AL ANTEPROYECTO DE LEY DE PROMOCIóN DE LA COMPETENCIA DE NOVIEMBRE DE 2000
E-1
ANEXO F		ESTRUCTURA IDEAL DE UNA LEGISLACIóN MíNIMA DE COMPETENCIA
F-1
ANEXO G		COMPETENCIAS TéCNICAS DE LOS MIEMBROS DE LA COMISIóN DE LA COMPETENCIA
G-1

ACRÓNIMOS Y ABREVIACIONES

ALCA		Acuerdo de Libre Comercio de las Américas
ATN		Asociación de Transportistas de Nicaragua

ADPESCA	Administración Nacional de Pesca y Acuicultura
BCN	Banco Central de Nicaragua
C.A.F.	Central American Fisheries
CAFTA	Central American Free Trade Agreement
CCN	Compañía Cervecera de Nicaragua
CFI	Corporación Financiera Internacional
CGAC	Cuotas Globales Anuales de Captura
CI	Consumo Interno
CIIU	Clasificación Industrial Internacional Uniforme
CLN	Compañía Licorera de Nicaragua
CR	Coeficiente de Concentración
DAI	Derecho Arancelario de Importación
DGCTM	Dirección General de Competencia y Transparencia de Mercados
DGT	Dirección General de Transporte
DISNISA	Distribuidora Nicaragüense Sociedad Anómina
ECAT	Estudio Centroamericano de Transporte
EE.UU	Estados Unidos
FECATRANIC	Federación de Transportistas de Nicaragua
FECATRANS	Federación Centroamericana de Transportistas
FIAS	Foreign Investment Advisory Service
GTZ	Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit
HHI	Hirschman-Herfindahl Index
ID	Índice de Dominancia
IED	Inversiones Extranjeras Directas
INTAL	Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe
MAGFOR	Ministerio Agropecuario y Forestal
MIFIC	Ministerio de Fomento, Industria y Comercio
MTI	Ministerio de Transportes e Infraestructura
NAFTA	North American Free Trade Agreement
OMC	Organización Mundial del Comercio
PIB	Producto Interno Bruto
RME	Rendimiento Máximo Económico
RMS	Rendimientos Máximos Sostenibles
SECOFI	Secretaría de Comercio y Finanzas (México)
SIECA	Sistema de Integración Económica Centroamericana
UE	Unión Europea
VA	Valor Agregado
VBP	Valor Bruto de Producción

Lista de Tablas

Tabla II. 1 ¿Cómo se comportan los países de la región?.... .................................10
Tabla III. 1 Crecimiento del sector lácteo nicaragüense 1994-1999............... .......15
...............16
Tabla III. 2 Evolución de las exportaciones lácteas y participación en el total de exportaciones (millones de US$)..........................................

Tabla III. 3 Producción de leche……….... .................................…………………17

Tabla III. 4 Indicadores de Concentración.... .........................................................20

Tabla III. 5 Precios al productor, al consumidor y márgenes en distintos países de Centroamérica (US$ por litro de leche)......................
.........................21

Tabla III. 6 Evolución de la red vial de Nicaragua (en kilómetros).. ......................24

Tabla III. 7 Estado de la red vial en Centroamérica (en términos porcentuales)… 25
Tabla III. 8 Número de viajes diarios en Nicaragua según tipo de vehículo....... ...25
Tabla III. 9 Comercio exterior centroamericano por categoría de flete........... .......26
Tabla III. 10 Estructura de propiedad de vehículos de carga.......................... ..........27
Tabla III. 11 Exportaciones de productos pesqueros vs. exportaciones totales (en millones)..........................................................................
....................32
Tabla III. 12 Volumen de capturas por producto, 000 Lbs.................. .....................33
Tabla III. 13 Capturas 2002, Miles de Lbs......................................... ......................35
Tabla III. 14 Producción y crecimiento del Sector de Bebidas, (1996-2001)..... ......41
Tabla III. 15 Balance de oferta y demanda de bebidas, 2001......................... ..........43

Tabla III. 16 Aranceles a la cerveza................................................................ ..........44
Tabla III. 17 Aranceles a las bebidas carbonatadas......................................... .........45
Tabla III. 18 Aranceles a las bebidas alcohólicas............................. .......................48

Tabla III. 19 Precios del azúcar................................................... ............................50
..56
Tabla III. 20 Relación entre protección y posible abuso del poder de mercado.....

Tabla IV. 1 Modelo de Ley de Promoción de la Competencia para Nicaragua.. ....64

Lista de Cuadros

Cuadro I. 1 El Impacto de NAFTA en México............... ..........................................3

Cuadro I. 2 Tratado de Libre Comercio de Estados Unidos con América Central (CAFTA)........................
........................................................................7
Cuadro III. 1 Programa Nacional de Competitividad de Nicaragua.. ........................26
Cuadro III. 2 Estructura del Sector Transporte según el tamaño de las empresas. ....28
Cuadro III. 3 Algunos problemas del sector pesquero de Nicaragua................... .....39
Cuadro III. 4 Procesamiento de pescado y precios en la industria pesquera de Nicaragua............................
.................................................................41
Cuadro III. 5 El alcohol combustible y la protección del azúcar en Brasil........ .......51

Cuadro IV. 1 Principales funciones de una agencia de competencia.................. ......59

Cuadro IV. 2 Tipos de conductas restrictivas.................................................. ..........61
Cuadro IV. 3 Excepciones a las reglas de competencia generalmente aceptadas... ..66
Cuadro IV. 4 Naturaleza y estructura de la Comisión para Promover la Competencia en Costa Rica.................................................................
......................69

Cuadro IV. 5 Experiencia Internacional de Entes Regulatorios Únicos en materia de Competencia.......................................................................
.................74

Lista de Gráficos

Gráfico I. 1 Nicaragua comparada con el resto de países de la región...... ...............2

Gráfico I. 2 PIB de Nicaragua – Sin cambios en la estructura productiva. ..............2
Gráfico III. 1 Esquema del mercado de productos lácteos de Nicaragua ...........18
Gráfico III. 2 Producción física del Sector Pesquero.................................... .............33
Gráfico III. 3 Pesca de Camarones.............................................................. ...............36

Gráfico III. 4 Pesca de Langostas............................................ ..................................37

Gráfico III. 5 Exportadores de Langosta y Camarón de Mar........................ .............37

Gráfico III. 6 Estructura de producción de bebidas, 1999......................... ................42

Gráfico III. 7 Exportaciones de bebidas en Nicaragua....................... ........................42

Gráfico IV. 1 Organigrama de la Agencia de Competencia................. ......................71

RESUMEN EJECUTIVO

i. El Gobierno de Nicaragua lleva muchos años considerando la posibilidad de crear una agencia de defensa de la competencia y como crearla. Pero a pesar del trabajo y la asistencia técnica que se ha dedicado a este tema, los únicos resultados han sido la creación de un cuerpo de asesoramiento técnico en materia de competencia dentro del Ministerio de Fomento, Industria y Comercio (MIFIC), y sucesivas versiones de Anteproyectos de Ley de Competencia, que no se han debatido públicamente de forma activa. Debido a las actuales negociaciones del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (CAFTA), el tema de la competencia está de nuevo acaparando la atención del Gobierno de Nicaragua, ya que dicho tratado contiene importantes cláusulas relativas al libre acceso a los mercados y a la política de competencia.

ii. En realidad, la cuestión no radica en analizar la importancia de un concepto teórico como la competencia ni tampoco en cumplir con acuerdos internacionales. A pesar de que esto anterior es importante, la cuestión fundamental y crítica es como fortalecer el sector privado de Nicaragua y sacar los mayores beneficios del proceso de integración económica. El objeto de una política de competencia es promover la competitividad internacional de las empresas promoviendo su mayor exposición a la competencia en los mercados internacionales. Una política de competencia busca atender los problemas estructurales de comportamiento de los mercados que impiden una mejor transmisión de la información necesaria para su funcionamiento óptimo. Estos problemas se vinculan tanto a barreras gubernamentales y regulaciones excesivas que limitan la capacidad de las empresas para actuar libremente en los mercados, como a las conductas empresariales mismas que surgen al amparo de dicha barreras y privilegios.
iii. En su rol promotor de la competitividad, una política de competencia ataca dos problemas que erosionan las ventajas competitivas, que son fundamentales para países cuya economía depende en gran parte de las exportaciones: (1) el encarecimiento de los costos de producción, causado por las restricciones anticompetitivas en los mercados, lo cual resulta en precios artificialmente elevados sobre ciertos insumos protegidos y/o monopolizados.¹ Este es el caso claro que hemos observado en el sector de bebidas, que tiene una alta dependencia del azúcar (producto enormemente protegido por la política comercial existente) para la elaboración de algunos de sus productos (2) La ineficiencia de una cultura empresarial rentística, poco apta para enfrentar los desafíos que implica la conquista de mercados en el exterior. Este es el caso observado en el sector lácteo de Nicaragua, y es debido fundamentalmente a la política comercial proteccionista del Gobierno. Tal como exponen Sakakibara y Porter,² existe una correlación entre la intensidad de la competencia en los mercados domésticos, los aumentos de la productividad, el desarrollo de aptitudes empresarias y, finalmente, el éxito exportador. Desde esta perspectiva, la ganancia de competitividad y la entrada en mercados muy disputados, no resulta del fomento dirigido a crear empresas exportadoras “campeones nacionales” fuertemente protegidas de la competencia, sino por el contrario, del fomento a la competencia en el mercado doméstico como estrategia para el fortalecimiento de las capacidades empresariales necesarias para entrar a los muy disputados mercados internacionales.
iv. En países en desarrollo como Nicaragua, estas barreras a la competencia doméstica en los mercados pueden comprometer sensiblemente el desempeño de la economía, al punto de frustrar las posibilidades de aprovechar las ventajas resultantes tanto de la liberalización económica como de la significativa entrada de Inversiones Extranjeras Directas (IED) al país durante la década de los 90.
v. Esta mayor entrada de inversiones al país no se ha traducido en un incremento significativo de la competitividad internacional del sector privado de Nicaragua. De hecho, ha sucedido lo contrario. En las últimas dos décadas, se ha incrementado la dependencia del país en las exportaciones agrícolas y de materias primas. Por supuesto, esta falta de competitividad también tiene que ver con la pésima calidad de las infraestructuras y la falta de capital humano. Pero además, también es muy importante la falta de competencia y competitividad de las industrias nicaragüenses.

¿Afecta la Falta de Competencia a la Competitividad de Nicaragua?

vi. Con el objetivo de entender mejor el tipo de distorsiones de mercado y los problemas de competencia, el MIFIC y FIAS seleccionaron cuatro industrias piloto – lácteos, transporte de carga, pesca y bebidas – para un análisis más detallado. Se seleccionaron estas industrias para obtener una muestra razonable y representativa de los sectores primario, secundario y terciario, y se tomaron en consideración factores como el consumo doméstico, las exportaciones y el empleo.
vii. Incluso una somera evaluación reveló una serie de preocupaciones sobre política de competencia, que comprenden tanto las políticas gubernamentales que de hecho restringen la capacidad de las empresas para competir en los mercados, como las posibles conductas restrictivas desplegadas por las mismas empresas. En cada sector examinado se evidenciaron inmediatamente los siguientes problemas de competencia:

· Lácteos;

- Acusaciones no corroboradas de acuerdos de fijación de precios entre empresas competidoras para la leche fluída y la leche en polvo;
- Obstaculización a la competencia internacional mediante la protección temporal a través de aranceles de importación elevados y demandas de protección y apoyo adicional por parte de los productores;

· Transporte de carga

- Quejas sobre conductas discriminatorias de otros gobiernos de la región;

- Posible introducción de medidas proteccionistas en el Anteproyecto de Ley de Transporte actualmente en discusión parlamentaria;

· Pesca

- Regulación del sector mediante un sistema de licencias y cuotas que disminuye la presión competitiva y produce mayor riesgo de sobrepesca;
- Integración vertical en las actividades de procesamiento del camarón y langosta aunado a una posible coordinación o incluso fijación de precios entre empresas competidoras;

· Bebidas

- Una creciente integración vertical en el segmento de bebidas alcohólicas con el surgimiento de supuestas restricciones a una competencia efectiva a través de la elevación de barreras al ingreso de productos competidores importados;
- Acusaciones sobre prácticas comerciales anticompetitivas de los principales productores de bebidas gaseosas;

- Elevados costes de los insumos causados por la cartelización de la industria azucarera.

viii. En general, el análisis de las industrias muestra una concentración alta y que aumenta cada vez más. Esta posición de dominio de algunas empresas en los mercados se traduce a menudo en sospechas y críticas de la opinión pública, creando la percepción de que existen conductas anticompetitivas y abusos del poder de mercado. Sin embargo, en la mayoría de los casos, la supuesta conducta anticompetitiva de empresas dominantes no constituye el elemento distorsionador más importante de los mercados. Por el contrario, el elemento distorsionador fundamental en Nicaragua es la presión sobre el Gobierno para que introduzca medidas proteccionistas y para que regule el sector empresarial y las industrias de una forma rígida y proteccionista que levanta suspicacias. La introducción de medidas de este tipo representa un serio peligro de distorsión en los mercados y afecta a los importantes mecanismos de establecimiento de los precios.
ix. Estas restricciones posiblemente impactan negativamente en el bienestar de la sociedad y en el óptimo funcionamiento de las industrias indicadas, pues elevan el costo de los insumos a los productores, erosionando su competitividad y revierten negativamente en precios más elevados y de peor calidad para el consumidor final. Por ello, además del impacto negativo sobre la competitividad internacional, tales restricciones generan una desmejora del Bienestar de la sociedad nicaragüense en su conjunto.
x. Muchos países en desarrollo han emprendido una estrategia de desarrollo económico, basada en el fortalecimiento de las capacidades de exportación de las empresas domésticas mediante una activa política de competencia. Algunos países de la región, como Costa Rica y Panamá, han creado agencias de competencia durante la década de los 90 como el mecanismo legal e institucional para hacer frente a problemas semejantes. En este sentido, la política de competencia permitirá aprovechar las ventajas reales derivadas de la integración de Nicaragua a la economía regional e internacional, como es el caso de la inminente adopción de CAFTA. Las ventajas derivadas de este acuerdos posiblemente quedarán frustradas por la reedición de prácticas empresariales y regulaciones estatales limitantes de la competencia. De ahí la importancia de contar con una política activa de promoción a la competencia.

Un Marco Regulatorio de la de Competencia es Absolutamente Necesario…

xi. A pesar de los desarrollos institucionales habidos en Nicaragua para la creación de un marco legal promotor de la competencia desde principios de los 90, y de la creciente presión social por instrumentar mecanismos de protección contra prácticas anticompetitivas, aun se carece de un mecanismo institucional adecuado. En el presente, la Dirección General de Competencia y Transparencia de Mercados (DGCTM) del MIFIC funciona como un cuerpo de asesoramiento técnico y no como una agencia de competencia. Por otra parte, a pesar de haberse preparado un Anteproyecto de Ley para la Promoción de la Competencia, no parece haber una discusión activa sobre la última versión del mismo, cuya presentación al Congreso para su debate está pendiente. Así pues, por el momento Nicaragua no cuenta con ningún mecanismo formal para hacer frente a los problemas de competencia..
xii. Esta carencia es grave, pues ella limita las posibilidades de instrumentar iniciativas dirigidas a reformar las reglas bajo las cuales operan los mercados en Nicaragua. La falta de competencia está asociada al entorno de reglas dentro del cual actúan comercialmente las empresas. Es por tanto un problema institucionalmente complejo que supone la posibilidad de que el Gobierno pueda monitorear los mercados, a fin de detectar en el comportamiento anticompetitivo evidencia de la necesidad de modificar las reglas que disciplinan dichos mercados. Eventualmente, esto puede suponer examinar variables de mercado tales como el nivel de concentración o la participación de empresas dominantes en ciertas industrias, como indicador del funcionamiento de tales reglas. Naturalmente, en el caso de Nicaragua, al igual que en muchas economías pequeñas, es de esperar que los mercados posean un alto grado de concentración industrial, dadas las bajas economías de escala existentes. El rol de una oficina de competencia está en identificar si dicha concentración en efecto obedece a una condición natural del mercado, o si tiene su origen en posibles cuellos de botella y trabas artificialmente creadas por la intervención estatal o por las restricciones anticompetitivas de las empresas.

...Especialmente para Resaltar la Función de Abogacía de la Competencia


xiii. El informe revela que las distorsiones producidas por medidas del Gobierno son en buena medida responsables de los comportamientos empresariales restrictivos de la competencia. Ya sea a través de barreras administrativas generales a la entrada y salida, o de intervenciones directas en las industrias, se evidencian numerosos casos en los que nuevas leyes o nuevas prácticas administrativas podrían interferir en la presión competitiva natural de los mercados. Los efectos adversos sobre la competencia de la regulación del sector público juegan un papel muy importante, especialmente en los países en desarrollo. La combinación de instituciones débiles y la falta de recursos financieros se traduce a menudo en un exceso de regulaciones y en burocracia administrativa. Adicionalmente, las exigencias de grupos de presión privados a menudo tiene como resultado nuevas regulaciones encaminadas a proteger a determinados grupos contra una supuesta competencia desleal, sin evaluar técnicamente en ningún momento dichas quejas o el impacto que tendrán las medidas adoptadas. Ambos asuntos son de gran importancia en Nicaragua.

xiv. Así, el informe revela que el Gobierno parece estar sometido a una continua presión de grupos de interés para que introduzca medidas proteccionistas en forma de legislación o regulaciones administrativas. Demandas de productores de leche para que se incrementen los aranceles de importación y para que se subvencionen servicios de almacenamiento de la leche, o peticiones para que la nueva ley de transportes limite la participación de capitales extranjeros en el sector y restrinja el volumen de transporte de carga que hacen las empresas extranjeras son apenas algunos de estos ejemplos. En la práctica, el Ejecutivo no dispone de ningún medio para valorar la validez de estas quejas y el impacto que las medidas exigidas podrían tener para la economía en general, convirtiendo sus decisiones la mayoría de las veces en decisiones políticas en lugar de económicas.

xv. Es evidente que un ente para la promoción de la competencia dotado de un claro mandato para analizar el impacto de las nuevas leyes y regulaciones administrativas sobre la competencia y los mercados puede ser de gran utilidad en el caso nicaragüense. Estos análisis deberían basarse exclusivamente en criterios técnicos de costo-beneficio, comparando el objetivo y los beneficios esperados de tales medidas con los costos directos o indirectos que suponen para las empresas. En tal virtud, dicha agencia debería al menos poder hacer recomendaciones al Gobierno, e incluso poder evitar la adopción de regulaciones que se considere que impongan cargas excesivas o distorsionen la competencia en los mercados.

Diseño de una Agencia Pro-Competencia para Nicaragua

xvi. El actual Anteproyecto de Ley es, sin duda, un paso en la dirección correcta para dotar a Nicaragua de la institucionalidad necesaria para la promoción de la competencia en los mercados. Sin embargo, el Anteproyecto podría ser claramente más efectivo con la introducción de algunas mejoras para adaptarla a las circunstancias concretas de Nicaragua. Un claro desfase del Anteproyecto tiene que ver con su énfasis en el control estructural de las concentraciones a través de fusiones y adquisiciones, en lugar de acentuar el papel promotor de la competencia a través de iniciativas dirigidas a evaluar el impacto de las restricciones gubernamentales a la competencia, el cual es insignificante en el Anteproyecto.

xvii. Para que una agencia de competencia sea efectiva, necesita además tener una capacidad técnica mínima así como gozar de una amplia autonomía para protegerse de cualquier presión externa dirigida a frustrar su cometido. Al mismo tiempo, dicha agencia de competencia debería contar con apoyo político del más alto nivel para asegurar el impulso necesario. Por último, la agencia también debería tener la autoridad legal suficiente para inspeccionar y evaluar posibles problemas de competencia, así como tener derecho a imponer multas y sanciones o iniciar procesos legales en casos de violaciones, siempre basándose en reglas y procedimientos transparentes.
xviii. Asimismo, la agencia debería tener responsabilidades técnicas para la abogacía de la competencia y para evaluar las implicaciones de la concentración en los mercados y de las conductas empresariales. Igualmente, sería conveniente integrar las funciones de supervisión del mercado en áreas conexas, tales como la protección al consumidor, la defensa de la propiedad intelectual, la metrología y normas técnicas. Mas allá, sería indeseable extender el ámbito de supervisión a otras áreas de regulación sectorial en infraestructura dado que esto generaría muchas sinergias entre las diferentes industrias, y tiene el peligro de que la agencia se vea sobrecargada de tareas, y sea difícil de administrar. No obstante, es altamente recomendable lograr una mayor coordinación institucional entre la agencia de competencia y los entes sectoriales.
xix. En resumen, es fundamental que el Gobierno ponga en marcha la adopción de un marco legal promotor de la competencia. Como primer paso, se debería revisar el Anteproyecto de Ley con ayuda de expertos internacionales en asuntos legales y de competencia. También sería recomendable un debate técnico entre los órganos de decisión política sobre la forma y el grado de responsabilidad de la pretendida autoridad de competencia. Una vez se haya completado este paso, se debería someter el Anteproyecto de Ley al Congreso para su aprobación, y el Gobierno debe proceder inmediatamente a consolidar institucionalmente la agencia de competencia, dotándola del capital humano y financiero necesario, contando una vez más con el sólido apoyo internacional, como aquel del Banco Mundial al proyecto de competitividad del país.

CAPÍTULO I

INTRODUCCIÓN

A. Inversión Extranjera Directa y Competitividad en Nicaragua

1. Nicaragua continúa siendo el país más pobre de la región Centroamericana y con menor renta per capita, alrededor de 420 dólares. Esta renta es inferior a la mitad de renta per capita de Honduras, que es el segundo país más pobre de la región, y alrededor de una décima parte de la renta per capita de Costa Rica (ver Gráfico I. 1). El índice de pobreza del país es, por consiguiente, alto: alrededor de la mitad de la población vive por debajo del nivel nacional de pobreza, la mortalidad infantil es alta y tanto la esperanza de vida como el nivel de alfabetización son bajos. Es importante indicar que el país ha mejorado significativamente en los últimos años en la mayoría de estos indicadores económicos, y ello a pesar de que el país se haya visto afectado por una serie consecutiva de desastres naturales como el huracán Mitch, erupciones volcánicas, terremotos, maremotos y sequías. En definitiva, ha disminuido notablemente el porcentaje de población que vive por debajo del nivel de extrema pobreza.
2. Sin embargo, todos estos esfuerzos dirigidos a reducir la pobreza y a mejorar el nivel de vida de la población, son frenados por niveles extremadamente bajos de gasto social, que reflejan una importante escasez de recursos. Está claro, que la única opción viable para combatir la pobreza eficazmente a largo plazo, es un mayor crecimiento económico sostenido. El Gobierno es consciente de ello y ha reconocido la importancia de que el sector privado tenga más presencia y juegue un papel más dinámico en la economía. Tras el final de la hiperinflación de 1991 y de la reanudación del crecimiento en 1994, el Gobierno inició una serie de reformas claves. Estas incluyeron medidas de liberalización de los mercados tales como la progresiva eliminación de barreras al comercio; la reestructuración de un sobredimensionado sector público que implicó un recorte del personal; el cierre de empresas públicas y una intensa política de privatizaciones en determinadas áreas como energía y telecomunicaciones; y una reforma del sector financiero a través de una moderna legislación, un sistema de pensiones integral y mejoras significativas en la gestión del gasto público.
3. Estas medidas contribuyeron claramente a una liberalización y a una estabilización general de la economía, que se tradujo en un crecimiento comparativo fuerte, con una media de crecimiento del PIB del 4.1% entre el periodo de 1991-2001 (Gráfico I. 1). Además, estas mejoras avivaron el interés de los inversionistas extranjeros. Así, durante el mismo periodo, el país consiguió atraer Inversiones Extranjeras Directas (IED) por valor de casi el 6% del PIB de media anual, superando claramente al resto de sus vecinos de Centroamérica, así como a la media de América Latina en conjunto, que se situó en torno al 2.3% anual. En definitiva, y partiendo de la base de que Nicaragua es el país más pobre de la región, existe por parte del Gobierno una clara intención de recuperar posiciones a través del crecimiento económico y la atracción de IED.

Gráfico I. 1: Nicaragua comparada con el resto de países de la región

Fuente: World Bank

4.

Pero a pesar de las tendencias e indicadores positivos, Nicaragua aún debe hacer frente a importantes retos con respecto a su estrategia de desarrollo del sector privado. Si bien en estos momentos el sector privado supera al público como fuente de acumulación de capital, y a pesar de que hay más interés por parte del inversionista extranjero, ello no se ha traducido en ningún cambio significativo en la estructura productiva del país. El Gráfico I. 2 compara la composición del PIB de los diferentes países de América Central en 1981 y 2001. La diferencia entre Nicaragua y sus vecinos de la región es significativa: todos los demás países muestran una clara tendencia a disminuir la importancia de la producción agrícola en favor de la producción manufacturera y de los servicios en las dos últimas décadas. Esta tendencia es especialmente significativa en los dos países más dinámicos de la región, Costa Rica y El Salvador. En Nicaragua, sin embargo, ocurre lo contrario, mientras que la agricultura crece en importancia paulatinamente, el peso relativo de otras fuentes de ingreso disminuye, especialmente el de las manufacturas.

Gráfico I. 2: PIB de Nicaragua – Sin cambios en la estructura productiva
Fuente: World Bank

5. Naturalmente, esto afecta a la capacidad del país para competir en los mercados internacionales. Dado el tamaño de su economía, el desarrollo de Nicaragua va a depender de una estrategia dirigida al crecimiento de las exportaciones similar al resto de países de la región. Los productos agrícolas básicos suponen más del 60% de las exportaciones totales de Nicaragua, y la mayor parte se destina a los países de la región. Las exportaciones de café, la material prima de exportación más importante, han disminuido de manera drástica a causa de la caída de los precios en los mercados internacionales. Similares problemas, tanto de precios como por las enfermedades, han supuesto un recorte dramático en las exportaciones de camarón y langosta, una industria que había crecido mucho en los últimos años. Las exportaciones de manufacturas, sobre todo las de maquila y confección, están creciendo rápidamente pero están dirigidas en su mayoría a subcontratistas de países vecinos. En general, en el 2001 América Central acaparó más exportaciones (30% de las exportaciones totales) que Estados Unidos (28%).
6. Así pues, hasta el momento Nicaragua no ha podido competir eficazmente en los mercados de consumo más sofisticados. Los flujos de IED han sido importantes, pero no se han traducido en una mayor presencia del mercado nicaragüense a nivel internacional. En definitiva, se percibe una enorme falta de competitividad. Esta percepción se refleja en los clásicos indicadores de competitividad: por ejemplo, en el último Ranking de Competitividad del Foro Económico Mundial, Nicaragua se sitúa en el puesto 73 de un total de 75 países, por detrás de todos los países de América Central y superando sólo a países como Nigeria o Zimbabwe.

Cuadro I. 1: El impacto de NAFTA en México

Inversión Extranjera Directa:

§ La entrada de flujos de IED en México pasó de una media anual de 3.700 millones de US$ antes de NAFTA (1989-1993) a una media de 12.300 millones de US$ después de NAFTA (1994-2000).
§ Desde que se aprobó NAFTA, más del 70% de la IED en México proviene de Canadá y EE.UU.
§ La IED estimuló el desarrollo de clusters industriales que operan con la más moderna tecnología: Jalisco es el Silicon Valley mejicano, con presencia de importantes actores en el área tecnológica; en Aguascalientes ha prosperado la producción de componentes de automóviles, atrayendo proveedores de las principales empresas de manufacturas de automóviles en México; La Laguna, Puebla y Tlaxcala se han convertido en poderosos exportadores de textiles y confección, exportando 280 millones de jeans al año a EE.UU.

§ Comercio Internacional:

§ Desde 1993 (año anterior al comienzo de NAFTA), la cifra total de comercio de México ha crecido un 179%, pasando de 117 mil a 326 mil millones de US$ en 2001, con un crecimiento anual del 14%. En relación con estas cifras, las exportaciones crecieron mucho más rápido que las importaciones, incrementándose en un 204%, de 52 mil a 158 mil millones de US$, mientras que las importaciones aumentaron un 158%, de 65 mil a 168 mil millones de US$, en el mismo periodo. En el 2000, México se convirtió en el 8° exportador mundial y el mayor de América Latina.
§ México reemplazó a Japón como el 2° socio comercial de EE.UU, con un 12.4% del total de la actividad comercial de EE.UU, únicamente superado por Canadá (20.4%). El comercio entre México y EE.UU creció una media del 17.5% por año, con US$720 millones de comercio diario entre ambos países.
§ Más de la mitad del crecimiento real del PIB mejicano se debe al dinamismo del comercio y al crecimiento de las exportaciones. Hoy día, las exportaciones suponen un 30% del PIB real.

Fuente: Banxico y SE-NAFTA.

7. Esta falta de competitividad es especialmente preocupante a la vista del Tratado de Libre Comercio (CAFTA) que se está negociando con los Estados Unidos (EE.UU). No cabe duda que la participación de Nicaragua en dicho tratado ofrece un enorme potencial para el desarrollo económico del país. La experiencia de México con el NAFTA es un claro ejemplo (ver Cuadro I. 1). Pero para poder obtener el máximo beneficio de CAFTA, Nicaragua debe posicionarse como un país atractivo para la IED, que esté dispuesta a invertir en Nicaragua para no sólo exportar a la región sino también al mayor mercado de NAFTA, especialmente a Estados Unidos.

B. El Papel de una Política de Competencia

8. La estructura productiva de Nicaragua y la composición de sus exportaciones indican que hasta el momento, los inversionistas no han considerado al país como una alternativa atractiva de inversión, sobre todo en relación con sus competidores regionales. Esto refleja en gran parte la mala clasificación en términos de competitividad de Nicaragua. El hecho de que Nicaragua haya conseguido atraer flujos de IED relativamente importantes, pero que no han ayudado de una forma significativa a que el país sea más competitivo, indica que Nicaragua no ha podido aún extraer los máximos beneficios de estas inversiones.
9. Es importante recordar que las IED juegan un papel fundamental en el fortalecimiento del sector privado de un país. Las IED no solo contribuyen a la formación de capital y a la creación de empleo. Más importante aún que esto es el efecto dinamizador que las IED ejercen sobre el sector privado. Las IED son un buen instrumento para incrementar la productividad en la economía receptora a través de la transferencia de tecnología, que a su vez puede llevar al desarrollo y fortalecimiento de la capacidad laboral y de los canales de distribución.³ Por lo tanto, el verdadero beneficio de las IED consiste en una mejora sistemática de la eficiencia productiva de todas las empresas relacionadas con la inversión en el país receptor, originada por el incentivo de reducir costes e incrementar la cuota de mercado. Estos efectos positivos que se derivan de una competencia efectiva en el mercado de exportaciones no parecen notarse en Nicaragua.
10. Una de las razones por las cuales estos efectos positivos no se han materializado tiene mucho que ver con desventajas específicas presentes en la economía de Nicaragua, como por ejemplo los costes. Una infraestructura muy pobre hace que la logística de producción para los mercados internacionales resulte muy difícil y cara. La insuficiencia de mano de obra cualificada genera desventajas competitivas disminuyendo la productividad y elevando de esta forma los costes de producción por unidad. El Gobierno es consciente de estos problemas y ha intentado encararlos a través de determinadas iniciativas como parte del Programa Nacional de Competitividad de Nicaragua.
11. Pero existen otras razones por las cuales Nicaragua no resulta un lugar atractivo para realizar IED y por las que no se han manifestado los beneficios relacionados con un aumento en la eficiencia. Con frecuencia, los mismos mercados no son suficientes para transmitir signos económicos positivos. Distorsiones en el clima general de inversiones o dentro de industrias específicas pueden disminuir la presión competitiva en los mercados, trasladando los incentivos a las empresas para que continuamente mejoren y realcen su eficiencia y productividad. Esto tiene como resultado mayores costos o falta de calidad en los productos y servicios, impidiendo a las industrias competir de forma efectiva en los mercados internacionales.
12. La competencia entre empresas, sin embargo, es el mecanismo esencial a través del cual se transmiten a todo el espectro económico los beneficios de ser más eficiente y mejorar la productividad. Y un clima de negocios eficiente es inherentemente atractivo para los inversionistas interesados en instalarse en el país como plataforma para exportar. Por ejemplo, la competencia en industrias conectadas y tan relevantes como el transporte y el suministro de servicios es fundamental para crear un clima de inversiones eficiente y de bajo costo para los inversionistas. También se fomentan los vínculos comerciales con las multinacionales cuando los proveedores nacionales compiten para ofrecer a los inversionistas extranjeros productos alternativos y servicios diferenciados.⁴
13. Si una mayor competencia fomenta las IED, éstas a su vez pueden obligar a las empresas ya presentes a ser más disciplinadas en sus respectivas industrias en la lucha contra los abusos de mercado que existan o puedan existir, incrementando por tanto la competitividad. Este ciclo positivo puede incluso producirse por la mera amenaza o insinuación de que empresas multinacionales van a entrar en el mercado nacional ya que afecta al equilibrio del mismo, obligando a las empresas ya presentes a proteger sus beneficios y su cuota de mercado. Solo esto podría llevar a un incremento en la competitividad de las empresas nacionales.
14. Hay que reconocer que los beneficios que se esperan de las IED no siempre se manifiestan de una forma tan clara como se describe en los párrafos anteriores, especialmente si no existe un marco regulatorio de la competencia adecuado. De hecho, las IED podrían incluso disminuir el nivel de competencia de la economía. La instalación de una empresa subsidiaria altamente eficiente en el país podría tener como resultado una disminución en el número de empresas nacionales si éstas se ven forzadas a abandonar el negocio (“crowding out”), produciéndose problemas de empleo y concentración del mercado a corto plazo. También es posible que las multinacionales puedan utilizar su poder de negociación para ganarse la protección de las autoridades del país, y así poder presionar para aumentar las tarifas o conseguir contratos de exclusividad. Como ha indicado la Organización Mundial del Comercio (OMC)⁵, es más probable que estos efectos negativos se produzcan en países en desarrollo que en países industrializados, debido a la enorme ventaja tecnológica con que cuentan las multinacionales frente a la debilidad de los gobiernos de los países en desarrollo.
15. En resumen, la existencia de una competencia efectiva dentro del país receptor es un elemento crítico para atraer más IED, para diseminar las externalidades positivas asociadas con las IED y para proteger la industria doméstica de posibles comportamientos que reduzcan la competencia como consecuencia de la presencia dominante de multinacionales. Para conseguir un clima de competencia tan efectivo, los países receptores deben establecer un marco de competencia que les permita detectar y corregir cualquier distorsión que afecte a la competencia en los mercados locales.
16. Típicamente, cuando un gobierno considera la creación de un marco de política de competencia, lo primero en lo que piensa es en el control de las prácticas empresariales que puedan distorsionar la estructura competitiva del mercado. Es absolutamente cierto, que cualquier abuso del poder de mercado como por ejemplo la discriminación de precios, la integración vertical u horizontal o la negativa a negociar o a vender, puede tener un enorme impacto negativo en la estructura y comportamiento del mercado. Sin embargo, se olvida a menudo que también puede tener un impacto negativo la actividad misma del gobierno. Medidas que limitan o retrasan la entrada al mercado, que protegen ciertas industrias o empresas o conceden determinadas preferencias, pueden tener un impacto serio en los mercados y disminuir los beneficios que se asocian a una presión competitiva natural. Es muy importante, especialmente para gobiernos de países en desarrollo con administraciones públicas débiles, que se tenga en cuenta ambos aspectos a la hora de crear un marco de política dirigida a defender y establecer un clima de negocios favorable a la competencia.

C. Consideraciones Sobre la Política de Competencia en Nicaragua.

17. Un número cada vez mayor de países reconoce la importancia de contar con un marco de política de competencia sólido. Durante los noventa numerosos países de América Latina crearon legislaciones e instituciones de competencia, incluyendo a Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Jamaica, México, Perú y Venezuela. En la región de América Central, Costa Rica y Panamá ya cuentan con este marco y otros muchos países se encuentran en el proceso de desarrollar la legislación.
18. Nicaragua lleva considerando la creación de instituciones y legislación de competencia cerca de una década. Comenzando con asistencia técnica de la agencia de ayuda alemana GTZ para la transformación competitiva de la economía de Nicaragua, uno de los objetivos era crear un marco de política de competencia. Se desarrollo un primer Anteproyecto de Ley reformándose en varias ocasiones siendo la última versión del año 2000. Además, se creó la Dirección General de Competencia y Transparencia de Mercados dentro del MIFIC para desarrollar dicha agenda.
19. El nuevo gobierno renovó su interés en desarrollar dicho marco. Sin duda, una de las razones proviene de las negociaciones en curso de CAFTA que el gobierno de EE.UU pretende concluir lo antes posible, y en las que la política de competencia es uno de los elementos que con toda seguridad formará parte del futuro acuerdo (ver Cuadro I. 2). Por lo tanto, el contar con una institución que ejerza una defensa activa de la competencia en Nicaragua es un imperativo no sólo para superar los problemas de competitividad en que el país se haya inmerso, sino también para poder aprovechar lo antes posible, los beneficios que CAFTA supone para la región Centroamericana y para Nicaragua en concreto.

Cuadro I. 2: Tratado de Libre Comercio de Estados Unidos con América Central (CAFTA)

El comienzo de las negociaciones del Acuerdo de Libre Comercio entre los Estados Unidos y los países centroamericanos, tuvo lugar a finales del mes de enero de 2003. Con este primer paso, se establece la estructura de las negociaciones, que incluye nueve rondas a celebrar a lo largo del año 2003 y varios grupos de negociación sobre diferentes materias, siendo una de ellas la política de competencia.

Si bien es cierto que hasta el momento no existe un borrador del CAFTA, en virtud de las declaraciones de los representantes de los países parte en el Tratado, el contenido del mismo seguirá las líneas directrices del ALCA y de otros Tratados de Libre Comercio de Estados Unidos con países latinoamericanos como el suscrito con Chile. Entre los puntos mas importantes en materia de competencia en estos acuerdos hay que destacar:
§ El compromiso de los países de mantener una ley de competencia que prohíba prácticas comerciales anticompetitivas y de tener una agencia para aplicar esa ley.
§ La legislación relativa a la competencia debe promover la eficiencia económica y el bienestar del consumidor.
§ También se requerirá que los países centroamericanos controlen y regulen a las empresas estatales y los monopolios oficialmente designados. Estas empresas no deben abusar de su status oficial ni dañar los intereses de compañías estadounidenses, y no deben discriminar en la venta de bienes o servicios.
§ El Tratado establecerá un alto nivel de protección para los derechos de propiedad intelectual, haciendo especial hincapié en la defensa de marcas registradas y nombres de dominios en Internet, derechos de autor, patentes y secretos comerciales.
§ Además, el Acuerdo también regulará la aplicación y utilización de los derechos antidumping, subvenciones y derechos compensatorios, siendo esta regulación acorde con lo establecido en las disposiciones de los Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio relativas a esta materia.
Hay que destacar por último, que recientemente se ha concedido al Presidente Bush la posibilidad de negociar por la “vía rápida” Tratados Bilaterales de Comercio, solo sometidos a la aprobación del Congreso sin que el mismo pueda introducir enmiendas al Acuerdo. Poco después de aprobar esta ley conocida como Bipartisan Trade Promotion Authority Act of 2002, la administración Bush anunció la intención de dar carácter urgente a la conclusión de negociaciones de tratados bilaterales de comercio, nombrando específicamente el CAFTA, entre otros tratados que actualmente se negocian. La importancia de esto radica en que dicha ley (Trade Act of 2002) establece la obligación implícita de incluir cláusulas relativas a la competencia en los Tratados de Libre Comercio (ver Sección 2102-4/8)

20. Pero las negociaciones de CAFTA, no son el único factor de motivación. Temas relacionados con la política de competencia son frecuentes en las discusiones políticas del país. Son comunes las quejas públicas sobre la inflación inapropiada de precios al consumidor o las limitaciones artificiales a la demanda de materias primas o bienes intermedios (especialmente de productos agrícolas) de grandes empresas. Los debates resultantes se dirigen típicamente al gobierno para que emprenda acciones contra determinadas compañías o para que aporte ayuda adicional a los grupos afectados. Tales demandas pueden convertirse fácilmente en nueva legislación que apruebe el parlamento, pero sin que se haya hecho un análisis claro de la validez económica de las quejas o de los costes y beneficios asociados a las medidas propuestas.
21. La ausencia de un marco de política de competencia afecta claramente de forma negativa el clima de inversiones y competitividad de Nicaragua, introduciendo incertidumbres políticas y económicas y fracasando en la eliminación de las distorsiones de mercado. Por consiguiente, sería deseable que el Gobierno creara dicho marco lo antes posible. Sin embargo, al diseñar leyes e instituciones de competencia es importante tener en cuenta el conjunto general de elementos que puedan distorsionar la competencia, así como evitar definir estos asuntos de competencia de forma escueta y simplista. Por ejemplo, muchos países (especialmente los industrializados) consideran la concentración del poder de mercado como el asunto más importante, y establecen fuertes mecanismos para controlar las fusiones y adquisiciones. Pero en un país con una economía pequeña como Nicaragua, cualquier empresa grande podría adquirir rápidamente un porcentaje significativo del mercado y encontrarse en una posición dominante. Aquí, el elemento clave no sería tanto la existencia de una posición dominante, sino la conducta de estas empresas y el hecho de si abusan de su posición dominante. En resumen, cualquier marco legal e institucional sobre política de competencia que se establezca en Nicaragua debe tener en cuenta las circunstancias del país y adaptarse a ellas.

D. Estructura del Informe

22. El presente análisis, trata de tener en cuenta la necesidad de desarrollar una noción amplia de la política de competencia en Nicaragua para asegurar que todas las recomendaciones sean realmente relevantes y se puedan aplicar en el país. El objetivo del siguiente análisis es proporcionar una evaluación de los diferentes aspectos de la política de competencia antes de realizar sugerencias sobre el diseño concreto de una Agencia de Competencia y el marco en el que debe establecerse. El siguiente capítulo revisa los peligros que suponen las políticas públicas que interfieren en los mercados y establecen obstáculos en los mismos. Por su parte, el Capítulo III analiza las estructuras de mercado y comportamientos dentro de las cuatro industrias seleccionadas como ejemplos para reflejar la gama de posibles distorsiones de mercado. En base a esta información, el Capítulo IV proporciona un análisis más detallado del marco legal e institucional adecuado para afrontar los problemas de política de competencia de una forma efectiva. Por último, el Capítulo V contiene de forma breve los próximos pasos necesarios para comenzar a implementar la iniciativa de creación de un marco regulatorio de la competencia.

CAPÍTULO II

POLÍTICA DEL GOBIERNO Y RESTRICCIONES
A LA COMPETENCIA EN EL MERCADO

23. La política del gobierno juega un papel fundamental en el establecimiento del clima general existente y de las reglas del juego para todos los actores del mercado. La regulación es una función muy importante del gobierno para asegurar que todos los participantes en el mercado actúen de acuerdo a la ley, y para definir los derechos y obligaciones de los mismos. El proceso de registro y de licencias, el sistema de catastro para establecer derechos de propiedad, el proceso aduanero o la administración fiscal constituyen elementos necesarios para el funcionamiento de un sistema de mercado.
24. Pero si alguno de estos problemas se torna excesivamente rígido pueden limitar la capacidad de las empresas para entrar en mercados o competir de forma efectiva entre ellas. De igual forma, decisiones arbitrarias como el trato diferente a empresas ante problemas similares crean distorsiones entre las empresas que compiten, dejando a aquéllas que reciben mejor o más benévolo trato con una ventaja competitiva artificial.
25. Así pues, la forma en que un gobierno desempeña las funciones regulatorias es muy importante para el funcionamiento efectivo de los mercados. Por consiguiente, los gobiernos deben siempre revisar las limitaciones que establecen para el sector privado y necesitan evaluar todas sus intervenciones administrativas con el objetivo de minimizar cualquier posible efecto distorsionador que estas intervenciones puedan producir. Esto también requiere la capacidad para evaluar cuidadosamente las nuevas leyes y regulaciones que vayan a ser aprobadas para determinar su posible impacto en el sector privado y para identificar y corregir cualquier obstáculo no deseado a la libre competencia dentro de los mercados.

A. ¿Constituye esto un Problema en Nicaragua?

26. A la hora de considerar el problema de la interferencia del sector público, los gobiernos por lo general no creen que esto pueda llegar a ser un problema serio. Esta sería una reacción comprensible también en el caso de Nicaragua. Después de todo, el marco regulador del comercio y las inversiones se liberalizó de manera significativa durante los 90, presentando aparentemente un clima regulatorio a la altura o incluso por encima de la mayoría de países de la región. Pero a pesar de esta realidad, el país parece tener serios problemas en esta área, debido fundamentalmente a una administración débil y a interferencias a través de continuos cambios en el marco legal.
27. La Tabla II. 1 nos muestra la puntuación y la clasificación de cinco países de América Central según el Índice de Libertad Económica de 2003 que publica el Heritage Foundation. Entre un total de 156 países, Nicaragua se sitúa en la mitad de la tabla, solo ligeramente mejor que Honduras y definitivamente peor que sus otros tres vecinos de la región.⁶ El análisis más detenido de la puntuación de Nicaragua en las diferentes categorías es muy revelador: comparativamente Nicaragua obtiene buena puntuación en áreas de política general tales como comercio e inversiones. Sin embargo, en áreas tales como “Intervención Estatal”, “Derechos de Propiedad”, “Regulación” o “Mercado Negro”, la puntuación del país es sin duda de las peores.

Tabla II. 1: ¿Cómo se comportan los países de la región?
(Índice de Libertad Económica del Heritage Foundation, 2003)
Nota: Puntuaciones de 1 (la mejor) a 5 (la peor).
Fuente: Heritage Foundation

28. El importante reto que se presenta consiste en hacer más eficientes los procesos administrativos y en establecer marcos regulatorios que apliquen criterios técnicos a los participantes del mercado reduciendo la discrecionalidad. Además, el gobierno debe desarrollar instrumentos que le ayuden a evaluar el impacto en el sector privado de nuevas proposiciones de leyes y regulaciones. Actualmente, el poder legislativo parece estar sometido a una fuerte presión de grupos de interés para que apruebe nuevas leyes en beneficio de determinados grupos. Sin embargo, no se lleva a cabo un análisis de impacto general de tales medidas, ya se presenten estas medidas en forma de subvenciones, aranceles proteccionistas, restricciones a la competencia o en forma de nuevos requisitos administrativos exigibles a todos o algunos de los actores económicos.

B. Barreras Administrativas a la Entrada y Rol de una Agencia de Competencia

29. Los procedimientos administrativos relacionados con el establecimiento y operación de negocios tienen un alto riesgo de producir cuellos de botella en la mayoría de los países. La eliminación de barreras a la entrada (incluyendo restricciones expresas a participación en el capital o barreras al comercio) debería fomentar la competencia en la economía receptora. La literatura académica ha identificado tres efectos interrelacionados: (i) nuevas empresas modifican la estructura del mercado y llevan a la distribución de recursos hacia las áreas más productivas, es el efecto distributivo; (ii) nuevos competidores obligan a las empresas ya presentes a introducir nuevas tecnologías y a trabajar más, es el efecto innovador; y (iii) nuevas empresas fomentan la competencia y posibilitan que bajen los precios, es el efecto sobre los precios.⁷ Estos tres efectos combinados no siempre se producen de forma automática, pero suelen generar beneficios considerables para consumidores y para compradores de bienes intermedios en la economía receptora.
30. Las barreras administrativas son sin duda un problema en Nicaragua. En diciembre de 2002, FIAS llevó a cabo un primer análisis de procedimientos administrativos para evaluar hasta que punto estos constituyen un obstáculo a la inversión.⁸ En base a informes y análisis de varias fuentes que ya existían, se puso de manifiesto que existen áreas prioritarias de gran preocupación para el sector privado.
31. El régimen fiscal sobresale como el problema más importante. El análisis revela que el complejo sistema de múltiples impuestos tanto a nivel estatal central como municipal hace muy difícil, incluso para los expertos, evaluar la carga fiscal existente. Esto se complica aún más por la ausencia de estándares internacionales de contabilidad. Debido a esta falta de información clara y fiable las empresas encuentran dificultad para desenvolverse en el proceso impositivo, traduciéndose a menudo en frustración y demora. Por ultimo, el problema se agrava a causa de las enormes demoras en la devolución de los impuestos. A pesar de que se está preparando en la actualidad una reforma del régimen fiscal, no parece que ésta vaya a facilitar el proceso para los inversionistas, como lo refleja el hecho de que aparentemente el sector privado no está participando de forma significativa en el proceso de negociación.
32. En segundo lugar, otra área de preocupación crítica para los inversionistas son las aduanas. Aunque aparentemente se están llevando a cabo importantes reformas, los resultados del informe y hechos concretos relacionados con permisos de exportación e importación sugieren que el sistema continúa siendo complejo y engorroso. Está claro que el sistema aduanero de Nicaragua no se puede todavía considerar como un servicio orientado al cliente, que funcione las 24 horas del día de forma virtual o sin papeleo. Dada la importancia de las exportaciones para la mayoría de las industrias privadas (y especialmente para las operaciones de IED) esta área merece especial atención.
33. En tercer lugar, el procedimiento de registro de empresas constituye un enorme obstáculo. El proceso actual es una combinación de requisitos de registro de IED obsoletos y de un proceso de registro de empresas constitutivo con procedimientos administrativos anticuados, así como excesivas exigencias en diferentes etapas, creando un proceso muy poco práctico para los inversionistas y que puede llevar meses. Por otra parte, la mayoría de los inversionistas necesita todavía obtener permisos para determinadas industrias, muchos de los cuales toman muchísimo tiempo. Nicaragua debe intentar establecer un proceso declarativo simple, lo suficientemente racionalizado para permitir la completa digitalización del proceso y que permita a los inversionistas registrar su empresa a través de Internet. Ahora bien, esto requiere un sustancioso trabajo preparatorio.
34. En el área de acceso a terrenos, un catastro con información escasa, fragmentada y poco fiable, hace que sea muy engorroso alquilar o comprar terrenos. Si bien están en marcha iniciativas de reforma, hace falta reforzarlas incluyendo en las reformas las principales áreas de actividad industrial o productiva. Ya que este proceso necesariamente tomará algun tiempo, el Gobierno debería considerar y evaluar medios alternativos como por ejemplo la creación de más parques industriales que estén gestionados por el sector privado. Por ultimo, casi no existe información sobre el proceso de construcción en un terreno, salvo sobre el proceso de aprobación medioambiental que aparentemente es lento y muy exigente. Sería recomendable hacer un estudio más detallado sobre si existen obstáculos para los inversionistas y donde se encuentran.
35. Finalmente, en el área de empleo, la corta validez de permisos de trabajo para extranjeros y las inusualmente generosas compensaciones por despidos justificados son los temas más preocupantes. Mientras que el primero de estos temas dificulta a los inversionistas atraer mano de obra extranjera cualificada para así operar de forma más eficiente, el segundo hace menos atractivo contratar mano de obra nicaragüense. Merecería la pena tomar en consideración ambos temas.
36. Como parte de la evaluación de barreras administrativas, FIAS también hizo recomendaciones sobre como hacer frente a estos problemas a través de un exhaustivo programa de reformas. El Gobierno de Nicaragua debe tomar ya una decisión para iniciar estas reformas como parte del programa de competitividad ya en marcha. Tanto el Banco Mundial como varios donantes bilaterales ya han expresado su interés en apoyar este esfuerzo, y FIAS podría proporcionar asistencia técnica para que el proyecto despegue.
37. Pero no se está sugiriendo en este informe que la nueva agencia de competencia, en caso de crearse, deba encargarse de este programa concreto de reformas. De hecho, cualquier esfuerzo para revisar y hacer efectivo un conjunto de procedimientos que implican a la mayor parte de la administración pública se presenta como una tarea demasiado onerosa para dicha agencia, y por tanto debe llevarse a cabo por el Gobierno buscando el consenso de los principales grupos de interés. FIAS ya propuso en su momento los arreglos institucionales que son necesarios para llevar a cabo este programa de forma exitosa.
38. Sin embargo, una agencia de competencia podría jugar un papel muy útil en el proceso. Una vez que el programa de reformas haya conseguido eliminar el grueso de las barreras administrativas en las diferentes instancias gubernativas, la pregunta es como hacer que estos nuevos procedimientos se mantengan eficientes en el futuro y libres de recibir cargas de nuevas normas y regulaciones. No es atípico que las autoridades gubernamentales desarrollen nuevos procesos y regulaciones para cumplir con sus propuestas electorales. Existe por tanto la posibilidad de que los obstáculos administrativos aumenten con el tiempo si no se hace un análisis cuidadoso del impacto que las medidas planeadas pueden tener en el sector privado.
39. Por lo tanto, una agencia de competencia debería estar en disposición y tener como mandato entre otras cosas, el análisis de las nuevas leyes y regulaciones administrativas que se considere puedan tener impacto en el sector privado. Estos análisis deberían basarse exclusivamente en criterios técnicos de costo-beneficio, comparando el objetivo y los beneficios esperados de tales medidas con los costos directos o indirectos que suponen para las empresas. En virtud de esto, dicha agencia debería al menos poder hacer recomendaciones al gobierno, e incluso poder evitar la adopción de regulaciones que se considere que impongan cargas excesivas o un efecto distorsionador de la competencia en los mercados.

CAPITULO III

PROBLEMAS DE COMPETENCIA A NIVEL INDUSTRIAL

40. Para analizar el impacto que una ausencia de política de competencia en Nicaragua podría tener en la competitividad del país y en la atracción de nuevas inversiones, FIAS y el MIFIC acordaron estudiar la situación de competencia en cuatro sectores económicos. Estos sectores son: lácteo, transporte de carga terrestre, pesca y bebidas. Se eligieron los sectores anteriores como ejemplos y punto de partida tomadas en cuenta una serie de consideraciones, como:

· la importancia de analizar sectores con productos de consumo doméstico y con un nivel importante de protección al consumidor;
· la presencia de un elemento importante en el rubro de exportaciones y con potencial para atraer inversiones;
· contar con industrias de los diferentes sectores primario, secundario y servicios;
· sectores que empleen a un porcentaje importante de mano de obra.

Finalmente, se decidió excluir de este estudio inicial los sectores de prestación de servicios públicos e infraestructura (telecomunicaciones, energía, agua), por su alto nivel de especialización y por contar con organismos regulatorios independientes y separados.

41. Por consiguiente, el presente capítulo contiene un análisis en profundidad de cada uno de estos cuatro sectores, realizado en base al paradigma habitual en la economía de la competencia, con el objetivo de poder determinar cual es la situación actual en relación con la competencia en los mercados y que tipo de distorsiones podrían producirse, así como cual sería el posible impacto de estas distorsiones en la competitividad de la industria a nivel internacional. Para ello, en cada uno de los sectores, se describe la cadena de producción, se analiza la estructura del mercado cuantificándose el grado de concentración que hay y se explican los posibles problemas de competencia.
42. Durante el tiempo que duró la misión de FIAS en Nicaragua, se realizaron entrevistas a empresarios, importadores, comercializadores y organizaciones de consumidores, que se complementaron luego con el análisis de los datos que se pudieron obtener. Constituye por tanto un reconocimiento de problemas y un señalamiento de las cuestiones que ameritarían un análisis más profundo, a realizar eventualmente por una agencia que tuviera potestad para obtener información cierta, proponer remedios a situaciones de escasa competencia y capacidad institucional para actuar en consecuencia.
43. Como veremos más detalladamente en las siguientes páginas, existe una característica común a todos los sectores analizados, con la salvedad del sector transporte, y es que en todos ellos se observa un alto grado de concentración. A pesar de que el tamaño del mercado nicaragüense es pequeño, y por ende, con mas tendencia a la concentración en los diferentes sectores, la existencia de un marco regulatorio de la competencia adecuado junto con un organismo regulador de la competencia tendría un efecto muy positivo en la competitividad y en la entrada de nuevos inversionistas en el espectro económico del país.

A. El Sector Lácteo

44. La producción de leche y sus derivados son un importante factor de empleo y de obtención de ingresos, especialmente en sectores rurales. Además, este producto es un componente de baja sustituibilidad en la canasta de consumo de cualquier familia tipo y un componente importante de gasto en la canasta de las hogares de más bajos ingresos. En resumen, la leche es un bien de consumo masivo de baja sustituibilidad. Por otra parte, el mercado doméstico de leche y sus derivados tiene importancia desde el punto de vista de la eficiencia dados los eslabonamientos productivos con el resto de la cadena industrial alimenticia y desde el punto de vista de la distribución del ingreso dada su característica de bien necesario. En el Tabla III. 1 puede notarse el aumento en la participación del sector lácteos en la economía de Nicaragua en los últimos años.

Tabla III. 1: Crecimiento del sector lácteo nicaragüense 1994-1999

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Crecim. PIB (en %)

-

4.3%

4.8%

5.1%

4.1%

7.4%

Crecim. PIB Manuf. (en %)

-

2.0%

1.4%

3.0%

2.1%

2.4%

Crecim. VBP lácteos ⁹

-13.6%

1.4%

-13.7%

101.4%

3.8%

Crecim. VA lácteos ¹⁰

-

-28.5%

31.9%

-19.0%

292.3%

4.9%

VA lácteos/PIB (en %)

0.5%

0.3%

0.4%

0.3%

1.2%

1.2%

VA lácteos/PIB Manuf. (en %)

2.9%

2.0%

2.6%

2.1%

8.1%

8.2%

Fuente: BCN
Nota: Solo están disponibles actualmente datos hasta 1999.

45. A través de la tabla anterior, se puede constatar que el sector lácteo es cada vez más importante en términos de su aporte al PIB de Nicaragua, sobre todo a partir de su crecimiento en los últimos años (1998 y 1999). Concretamente, en el año 1999, el valor agregado del sector lácteo contribuyó en un 1.23% al PIB de Nicaragua, una cifra creciente e importante si la comparamos el 0.3% que representaba en 1995. Asimismo, se ha producido un salto cuantitativo en lo referente al aporte de valor agregado de la industria al sector manufacturero nicaragüense, consolidándose de esta forma como un sector agro-industrial bastante dinámico. El valor agregado del sector lácteo en términos de su participación en el PIB manufacturero de Nicaragua pasó de un 2.06% en 1995 a un 8.29% en 1999.
46. En lo referente a su incidencia en las exportaciones, los productos lácteos representan un rubro importante en cuanto a su magnitud. De manera creciente, este sector ha aumentado su participación en las exportaciones nicaragüenses. El crecimiento de este rubro de exportación tiene una tendencia creciente, tanto en lo que respecta al valor exportado (Tabla III. 2) como a su participación en el total de exportaciones.

Tabla III. 2: Evolución de las exportaciones lácteas y participación en el total de exportaciones (millones de US$)

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Exportaciones de lácteos

1.3

6.5

10.8

13.8

17.9

15.7

24.1

Exportaciones totales

353.9

510.8

660.1

666.5

552.8

509.1

645.0

Crecimiento de las Exportaciones de lácteos

-

371.90%

66.88%

28.32%

29.51%

12.13%

53.20%

Crecimiento de las Exportaciones totales

-

44.33%

29.22%

0.98%

-17.07%

-7.90%

26.69%

Exportaciones de lácteos / Exportaciones totales de mercancías

0.39%

1.27%

1.63%

2.08%

3.24%

3.09%

3.74%

Fuente: Base de datos de comercio exterior INTAL (Ronda Uruguay-OMC y CIIU Rev. 3)

47. Se puede observar que las exportaciones de lácteos crecen a un ritmo más elevado que las exportaciones en general y cada vez se constituyen en un componente más importante del total de exportaciones. Durante los últimos años el valor de las exportaciones de los productos lácteos creció de 6,5 millones de dólares en 1995 a 24 millones en el año 2000. De estos últimos, la mitad fue dirigida a El Salvador. En lo que respecta a las importaciones, hay que destacar las de leche en polvo para abastecer el mercado nacional de leche fluída en Nicaragua que han sido importantes desde la década del 80. En el año 2000 alcanzaron un valor de 14 millones de dólares.

1. Estructura de Producción del Sector

48. Las etapas del proceso productivo del sector lácteo son producción, acopio, procesamiento y distribución y comercialización. La producción esta muy atomizada con alrededor de 60.000 productores según el Ministerio Agropecuario y Forestal (MAGFOR). La mayor parte de la leche se produce en fincas de doble propósito, es decir, que producen simultáneamente carne y leche, lo que tiene como resultado una baja productividad. La productividad media asciende a 3 litros de leche por vaca por día cuando el ordeñe es manual y entre 4.5 y 5 litros cuando el ordeñe es mecánico, comparado con un rendimiento de entre 16 y 20 litros promedio diario en México (según un informe de la Universidad de Soloma) y de entre 20 y 25 litros promedio diarios en Argentina¹².

Tabla III. 3: Producción de leche

Año

Producción (millones de litros)

Aumento %

1996

189.3

1997

202.5

7.0

1998

211.2

4.3

1999

216.9

2.7

2000

223.3

3.0

Fuente: MAGFOR


49. A grandes rasgos pueden identificarse tres tipos de productores: pequeños (24% de la producción total), medianos y cooperativas (60%) y grandes productores (16%). Este sector vende su producción a las plantas procesadoras y a los manteros. De la producción total, la demanda de la industria es de solo el 20%. El resto es producción artesanal para consumo local, producción de queso y exportaciones formales e informales. Como refleja la Tabla III. 3, la producción de leche ha aumentado de manera sistemática en los últimos años. Por último, la parte de la cadena relativa a la producción está afectada de manera significativa por el llamado “golpe de leche”¹³, que produce una distorsión que los productores no saben como canalizar hacia el mercado.

50. En la etapa de procesamiento existen 3 plantas industriales y 10 queseras semi industriales que cuentan con equipo de pasteurización, que les permite la exportación formal. Las empresas industriales son: PROLACSA de NESTLE, que es la única que produce leche en polvo en el país; la empresa ESKIMO, que fabrica helados y yogur; y PARMALAT, que es la única empresa que produce leche pasteurizada y sus derivados. Todos ellos parecen dominar sus respectivos segmentos de mercado y exigen estándares higiénicos muy estrictos a sus proveedores. Las plantas semi-industriales han acopiado leche de manera creciente desde 1991 a la fecha, mientras que la leche acopiada por las tres plantas industriales se ha mantenido relativamente constante en los últimos años.
51. Además en el interior del país existen alrededor de 30 queseras artesanales que procesan queso para la exportación a la región centroamericana. Muchas de estas queseras son financiadas con capitales hondureños o salvadoreños, y se distinguen porque compran leche sin exigir medidas higiénicas muy estrictos durante el ordeño, lo que favorece a los productores que no pueden cumplir con estas prácticas. Finalmente existen mas de mil microempresas queseras que comercializan leche fresca o procesan la leche de manera artesanal para comercializar en el mercado doméstico formal e informal productos como queso fresco y queso seco, cuajada, quesillo, crema y mantequilla.
52. La distribución y comercialización de los productos de la tres empresas industriales se realiza a través de pulperías (en un 85%) y de supermercados (15%). Estas proporciones son diferentes a las que se observan en otras países, donde la venta a través de los supermercados tiene una participación mayor y tiene como consecuencia que la industria tiene que negociar condiciones de pago y de comercialización con actores de mucho peso en el mercado de distribución. Dada la relación entre venta a través de pequeños comercios y a través de supermercados que hay en Nicaragua, la industria todavía conserva cierta ventaja a la hora de negociar con sus distribuidores minoristas. En el Gráfico III.1 se presenta un esquema del mercado de lácteos nicaragüense.

Gráfico III. 1: Esquema del mercado de productos lácteos de Nicaragua

2. Estructura del Mercado y Conductas

53. Mientras que la producción de leche cruda esta bastante atomizada, existe sin embargo un alto grado de concentración en el procesamiento industrial. Los productores locales expresan preocupación sobre las conductas en la industria y presionan al gobierno para que establezca medidas proteccionistas tales como el mantenimiento de aranceles altos de importación o ayudas para crear plantas de almacenamiento y procesamiento de la leche, como contrapeso a los problemas existentes. Por lo tanto, esta industria merece un análisis más detallado en relación con la estructura del mercado y el comportamiento o conducta de los principales actores. Así, podremos entender mejor si el abuso del poder de mercado es susceptible de producir violaciones de las reglas básicas de competencia.
54. Concentración. El procesamiento industrial de la leche parece estar bastante concentrado dada la segmentación y reparto del mercado por productos. Como la empresa Parmalat produce leche fluída, Prolacsa, de Nestlé, produce leche en polvo y Eskimo produce helados, la primera impresión es que cada una de estas empresas tiene de facto una posición de monopolio. Sin embargo, este supuesto no es necesariamente correcto como veremos a continuación.
55. Eskimo es el único productor de helados del país con cierto tamaño. Sin embargo, sus productos tienen que competir con importaciones de arancel cero o muy bajo. Además, cada vez esta exportando más a la región centroamericana, donde también está expuesta a una fuerte competencia. En relación con la leche fluída, Parmalat y Prolacsa compiten, de hecho, directamente entre ellos, ya que la leche en polvo se utiliza como sustituto de la leche fluída, sobre todos en los hogares más pobres que no tienen refrigeradores. La leche en polvo y la leche fluída tienen prácticamente el mismo precio por litro: el precio de la leche fluída es de 7 u 8 córdobas por litro mientras que el de la leche en polvo es de 24-26 córdobas por 400 gramos (que equivale aproximadamente a 3.7 litros de leche fluída). Es por lo tanto razonable asumir que la leche en polvo y la leche pasteurizada son sustitutos cercanos por lo que para hacer un análisis desde el punto de vista de la defensa de la competencia forman parte del mismo mercado relevante del producto. Aun más, las importaciones desde otros países de Centro América jugaban un rol importante en la disciplina del mercado ya que ascendían al 25% del mismo hasta la reciente adquisición de Ancor NZ por parte de Nestlé.
56. Tomando en cuenta este concepto del mercado de leche fluída más amplio, hacia finales del 2002 la estructura de este mercado era la siguiente: Parmalat 50%, Prolacsa 25%, Ancor NZ 20% y Dos Pinos de Costa Rica 5%. Sin embargo ya que recientemente Nestlé adquirió Ancor NZ su participación en el mercado pasará a ser del 45%. Este cambio resultará en una mayor concentración en el mercado y como consecuencia una mayor posibilidad para acordar mecanismos de fijación de precios. Debe hacerse notar que la concentración en este mercado ya había aumentado significativamente desde la compra de la Perfecta por parte de Parmalat y la desaparición de la Selecta, ambos productores de leche fluída.
57. El índice de concentración industrial de Herfindahl Hirschman (HHI) en el año 2003 es de 4550 puntos (teniendo en cuenta la adquisición de Ancor por Nestlé) mientras que en 1996 era de 3177 puntos (ver Tabla III. 4), lo que implica que prácticamente dos empresas (Nestlé y Parmalat) se reparten el mercado de manera casi igualitaria.¹⁴ Además, las importaciones desde fuera de Centro América tienen un arancel del 60% por lo que no puede esperarse que sirvan para disciplinar el mercado, cosa que si pueden hacer las importaciones de leche desde dentro de Centro América, que no tienen arancel.

Tabla III. 4: Indicadores de Concentración

Indicador de Concentración

1996

2002

CR1

40

50

CR2

76

75

CR3

90

95

CR4

100

100

HHI

3177

3550

Nota: CR hace referencia a “Coeficiente de Concentración”, reflejando el porcentaje de la producción total de una industria por las empresas más grandes (de la empresa mayor – CR1 – hasta las cuatro empresas más grandes – CR4). HHI refiere al “Indice Herfindahl-Hirschman”.
Fuente: Fabert (1998) y elaboración propia en base a datos obtenidos de Prolacsa .

58. Conducta y política de precios. Dada la estructura de este mercado, pueden plantearse problemas de competencia en relación con los precios de dos tipos: que la empresas procesadoras ejerzan su poder de mercado aumentando el precio a los consumidores o que aprovechen su poder de mercado pagándole menos a los productores.
59. Desde el punto de vista del precio cobrado a los consumidores, si bien un aumento en la concentración en los últimos años aumenta la probabilidad de fijación de precios conjunta entre las dos empresas que controlan el mercado, los aumentos en el precio de la leche suelen tener un gran rechazo popular, lo que obliga a las empresas a ser muy cautas a la hora de fijarlos y disminuye las posibilidades de que puedan ejercer su poder de mercado en perjuicio de los consumidores. Hasta el momento, sin embargo no hay ningún indicio de que los dos procesadores de leche estén coordinando sus políticas de precios. De hecho, durante el período que duró la misión del FIAS hubo un aumento de precio de US$1 por parte de Parmalat que no fue seguido por Prolacsa con la esperanza de que los consumidores se trasladaran en parte al consumo de leche en polvo.
60. Respecto a la segunda de las preocupaciones, del análisis de la Tabla III. 5, donde se presentan los precios pagados a los productores, los precios pagados por los consumidores y los márgenes de comercialización, surge que estos últimos son los más bajos de la región centroamericana. Con estos datos puede concluirse que aparentemente la industria lechera nicaragüense no está abusando de su poder de mercado para pagar menos a los productores. Además, la competencia de los productos lácteos de Costa Rica, que no pagan ningún arancel es muy agresiva, lo que dificulta aún mas las posibilidades de que la industria nicaragüense se aproveche de su poder de mercado para fijar precios.

Tabla III. 5: Precios al productor, al consumidor y márgenes en distintos países de Centroamérica. (US $ por litro de leche)

Guatemala

Honduras

El Salvador

Nicaragua

Costa Rica

Panamá

Precio por
Litro a la
Producción

0.32

0.33

0.36

0.30

0.25

0.32

Precio por litro al
Consumidor

0.74

0.56

0.98

0.50

0.56

0.70

Márgen

0.42

0.23

0.62

0.20

0.31

0.38

Fuente: PARMALAT

61. Otra de las conductas observadas, que tiene que ver con el golpe de leche del que hablábamos anteriormente, es también preocupante en lo que a la competencia y la competitividad se refiere. Debido al golpe de leche, existen quejas sistemáticas de parte de los productores que tienen dificultades para vender su leche, y que van desde una preocupación porque las grandes plantas de procesamiento incurran en ejercicios de poder monopsónicos, hasta exigencias para el establecimiento de medios adicionales para almacenar la sobreproducción de leche, ya sea con nuevos centros de acopio o construyendo una planta para procesar leche en polvo.
62. Además, los productores de leche de Nicaragua están también muy limitados por la presión de los precios de las importaciones de leche provenientes de los mercados internacionales. Debido a la baja productividad general, el costo de producción por litro es comparativamente muy alto. Cuando los precios internacionales de leche en polvo cayeron de forma dramática en el 2001, los principales procesadores de leche en Nicaragua comenzaron a importar de forma masiva en lugar de comprar leche de producción nacional. Como consecuencia, los productores constituyeron un lobby de presión al gobierno para conseguir un incremento temporal del arancel de importación del 20 al 60 por ciento con el objetivo de evitar la desaparición de la demanda interna.

3. Preocupaciones en Relación con la Competencia y la Competitividad

63. Esta perspectiva general de la industria láctea de Nicaragua sugiere que las preocupaciones por la política de competencia pueden estar justificadas. Es preocupante el aumento en el grado de concentración en el procesamiento de leche fluída que se ha estado observando en los últimos años en Nicaragua y la región. Se aconseja que el Gobierno lleve a cabo un seguimiento o monitoreo de la industria con la finalidad de que:

· La situación no derive en precios abusivos para los consumidores.
· La estructura de la industria no facilite la fijación conjunta de precios.
· No se observen conductas de tipo exclusorias en contra de los nichos de los pequeños productores.¹⁵
· No se observen conductas de tipo monopsónicas en contra de los productores cuando la calidad de la leche sea más homogénea y la necesidad de penetrar mercados de exportación sea más intensa.

64. Por otra parte, y de acuerdo los resultados de la anterior Tabla III. 5 se puede decir que la industria láctea tampoco estaría abusando de un poder monopsónico frente a los productores (tomando en cuenta que la demanda industrial de estas tres empresas representa solamente el 20% de la producción). Desde 1995 las plantas industriales le garantizan a los productores que trabajan habitualmente con ellos que les comprarán una cantidad fija al mismo precio a lo largo de todo el año. En los meses de invierno las plantas pagan un precio menor al garantizado por los excedentes sobre la cantidad fijada. Además, teniendo en cuenta lo dicho, hay que indicar que en la actualidad no hay ninguna indicación de que la industria procesadora de leche en Nicaragua este realizando prácticas colusorias. Tanto los precios al consumidor y al productor como la cantidad de demanda dirigida a los productores parecen estar guiados por los mecanismos del mercado. Así pues, a pesar de que exista una fuerte concentración en la industria, no parece que exista ningún caso grave de abuso del poder de mercado.
65. Como la situación de los mercados interno e internacional no permite aumentos de precios ni parece probable que haya incrementos en la demanda, los productores demandan medidas proteccionistas (aumentos en las tarifas de importación del 20% al 60%, pedidos de construcción de una plata para procesar leche en polvo como forma de almacenar leche cuando Prolacsa tiene exceso de capacidad, etc). Este tipo de protecciones perjudica la competitividad a medio y largo plazo ya que los productores no aprovechan las medidas proteccionistas para mejorar la calidad o diversificar sus productos, sino que continúan produciendo leche y esperan que la misma les sea comprada a los mismos precios sin considerar al mercado de consumidores finales.
66. La multiplicación por tres de los aranceles de importación en el año 2001 es claramente una medida proteccionista surgida tras la dramática caída de los precios de leche en los mercados internacionales. Las empresas procesadoras de leche en Nicaragua reaccionaron de una forma perfectamente racional al comenzar a importar leche en lugar de comprarla en el mercado doméstico en las condiciones del momento. Ante esto, el gobierno se encuentra en una situación complicada porque la defensa de los productores nacionales de leche es un instrumento importante de lucha contra la pobreza, ya que protege las fuentes de ingresos de la población rural. Pero al mismo tiempo, la leche es un bien de consumo básico importante, y un incremento en las tarifas arancelarias de importación tiene como resultado un aumento de los precios domésticos que afecta a la población entera. Por lo tanto, sería deseable realizar un cuidadoso análisis de costo-beneficio para identificar si esta política proteccionista produce de hecho algún beneficio global para la sociedad nicaragüense.
67. Por otra parte, las peticiones por parte de los productores al gobierno para que construya una planta de procesamiento de leche en polvo como solución para preservar y almacenar la leche, tampoco parecen muy apropiadas. Prolacsa ya cuenta con una planta que utiliza solo un 50% de su capacidad de procesamiento ya que el mercado regional de leche en polvo no es lo suficientemente grande. Tampoco sería acertado aconsejar la construcción de una planta de procesamiento alternativa para la producción de leche en polvo de fórmula para bebés, ya que la demanda del mercado regional ya esta cubierta a gran escala y bajo costo de producción por Nestlé, en México y los Países Bajos. Por lo tanto, no parece probable que una planta de estas características fuera comercialmente viable, a no ser que contara con subsidios o del gobierno o de los donantes. El resultado de estas conclusiones es que las exigencias de ayuda de los productores al gobierno, es muy probable que no se materialicen debido a las preocupaciones que existen de que las actividades de la industria procesadora puedan distorsionar la competencia.
68. Sin embargo, esta petición de los productores parece apuntar al núcleo fundamental de los problemas de la industria láctea de Nicaragua. Debido a que la leche es un producto subsidiario para la mayoría de los productores que centran su principal negocio en la producción de carne de vacuno, el productor nicaragüense típico suele producir, cada vez en mayor medida, leche de baja productividad y alto costo, esperando a cambio que la demanda se mantenga a un precio fijo. Estas expectativas, sin embargo, parecen poco realistas. A pesar de que la situación de los mercados internos e internacionales no permite aumentos de precios ni parece probable que vaya a haber incrementos en la demanda, parece que se le da muy poca importancia a promover la diversificación de los productos derivados de la leche con el fin de incrementar la demanda en el mercado. Los propietarios de las plantas de procesamiento se refieren constantemente a la dificultad que supone que los productores locales mejoren los estándares de calidad e higiene de la leche, y resaltan el hecho de que estos últimos no están aprovechando la existencia del arancel de protección temporal para preparar sus negocios de cara a una mayor liberalización de los mercados.
69. En resumen, este análisis nos lleva a la conclusión de que los problemas existentes en la industria láctea de Nicaragua son problemas de competitividad, y no han sido hasta el momento consecuencia de la política de competencia o de problemas de competencia. Sin embargo, las medidas proteccionistas del gobierno en relación con la industria láctea han reducido la competencia y la presión de los productores domésticos, y todo indica que los productores esperan que esta protección continúe en perjuicio de la sociedad nicaragüense en general. Parecen pocos los incentivos que existen entre los productores para mejorar la productividad o incrementar la demanda de leche a través del desarrollo de una gama más extensa de productos derivados de la leche que ofrezcan un atractivo potencial de mercado.

B. El Sector de Transporte de Carga Terrestre

70. El servicio de transporte de carga es un insumo básico para las actividades de exportación e importación y para el comercio en el mercado interno. Cualquier tipo de ineficiencias en el mismo se traslada a los sectores que lo utilizan como insumo, lo que impacta negativamente en la eficiencia de la asignación de recursos de gran parte de la economía nicaragüense, y por ende, en su competitividad. Para identificar la importancia del transporte de carga en Nicaragua primero se describe el estado de la infraestructura vial. Esta es trascendental para el desarrollo del transporte de carga terrestre.
71. Existe consenso en que Nicaragua, pese a estar ubicado en una posición geográfica privilegiada, se encuentra muy lejos de contar con la infraestructura de transportes y los servicios que necesita para dar un salto cualitativo en su desarrollo. Umaña y Villalta en un trabajo del Programa Nacional de Competitividad de Nicaragua,¹⁶ destacan que por motivos tanto político-económicos como naturales, la red vial de Nicaragua experimentó un deterioro tal que la llevó de 18.137 kilómetros en 1980, a 15.287 kilómetros en 1990. Siete años después, como consecuencia del cese de hostilidades y de una decidida intervención en el sector, la red vial nacional ha recuperado el nivel de 1980, hasta alcanzar una superficie de 18.011 kilómetros. La Tabla III. 6 muestra la evolución de la red vial de 1980 a 1996. Por otra parte desde 1995 a la fecha, la superficie que conforma la red vial nicaragüense ha crecido un 5%.

Tabla III. 6: Evolución de la red vial de Nicaragua (en kilómetros)

Año

Carreteras Pavimentadas

Carreteras Revestidas

Caminos de Todo Tiempo

Caminos de Estación Seca

TOTAL

1980

1.560

2.549

4.655

9.373

18.137

1990

1.598

2.802

5.171

5.716

15.287

1996

1.746

2.135

5.716

8.414

18.011

Fuente: Dirección General de Planificación. MCT. Managua, Septiembre 1997

72. Para enfrentar el doble desafío de rehabilitar la red, y desarrollar mecanismos financieramente sostenibles para el mantenimiento de la red en estado de buena conservación, las autoridades han trabajado exitosamente tanto en la creación de una ley de concesión de obras viales como en una propuesta para crear un Fondo de Conservación Vial. Como resultado del trabajo de los último años, el estado de la red vial ha mejorado. La superficie vial en buen estado, sin tomar en cuenta caminos de estación seca, ha pasado de un 10% a un 20% entre 1994 y 1997. Pese a esta mejoría, Nicaragua está por debajo de la mayoría de los países del área en cuanto a superficie vial en buen estado (ver Tabla III. 7) y lejos de las condiciones que la actividad económica requeriría. Según estas cifras, el 73% de las carreteras de Nicaragua está en mal estado, muy por encima del promedio de la región, del 27%. Obviamente, esto afecta de forma negativa a los costes de transporte, así como a la competitividad del servicio de transporte por carretera de Nicaragua.

Tabla III. 7: Estado de la red vial en Centroamérica (en términos porcentuales)

País

Total de superficie en Km.

Bueno

Malo

Regular

Guatemala

13.238

35%

30%

35%

El Salvador

9.977

25%

45%

30%

Honduras

14.602

40%

30%

30%

Nicaragua

18.011

11%

73%

16%

Costa Rica

35.705

6%

55%

39%

Promedio 5 Países

91.533

20%

27%

53%

Fuente: Ministerio de Transportes.

73. Para cuantificar la importancia del sector de transporte de carga por carretera en Nicaragua y dada la falta de datos, se analizaron varios trabajos referentes al tema realizados por especialistas en el sector. Según lo consignado en el Informe Final de ECAT : Carreteras y servicios de transporte,¹⁷ se observa en la Tabla III. 8 el número total de viajes diarios y la proporción de los viajes nacionales e internacionales, por tipo de vehículo, respecto al total. Puede observarse la importancia del transporte de carga dentro del sector de transporte nicaragüense en general.

Tabla III. 8: Número de viajes diarios en Nicaragua según tipo de vehículo.

Tipo de vehículo

Viajes Nacionales

Viajes Internacionales

Total de viajes

Total

Porcentaje

Total

Porcentaje

N°Viajes

Porcentaje

Automóviles

96,121

95%

4,700

5%

100,821

58%

Camiones

55,659

92%

4,702

8%

60,361

35%

Transportes colectivos

13,352

97%

428

3%

13,780

7%

Total

165,132

94%

9,830

6%

174,962

100%

Fuente : SIECA, encuestas de origen y destino (1999).

74. En el mismo trabajo se muestra que la recaudación impositiva del subsector más importante es la del impuesto sobre los combustibles y los derechos de importación sobre los vehículos, los cuales están vinculados directamente al transporte por carretera. Esta recaudación aumentó considerablemente en Nicaragua (18.7% de crecimiento anual desde 1995 a 1999) pari passu la de los otros países salvo Honduras. Esto da otra proxy de la importancia del sector de transporte de carga terrestre y su evolución en el tiempo en términos de crecimiento y recursos generados, suponiendo que la mayor recaudación es debida a una mayor actividad del mismo.
75. Por último, con los datos del trabajo se puede cuantificar también la importancia del transporte terrestre que presta servicios de fletes de comercio exterior. El resultado mostrado en la Tabla III. 9 indica que el 30.6% del transporte del comercio exterior nicaragüense se lleva a cabo por vía terrestre. Como consecuencia de estos resultados y de proyecciones que se realizaron por medio de modelizaciones, se alerta en el trabajo que la evolución del comercio exterior para los 10 próximos años muestra que existe un alto potencial de exportación, pero que la realización del mismo podría verse seriamente comprometida de no ser desarrolladas a tiempo las infraestructuras de servicio

Tabla III. 9: Comercio exterior centroamericano por categoría de flete

País

Exportación e Importación (miles de tn)

Flete Terrestre (2), %

Flete Marítimo y Aéreo (3), %

Guatemala

11.269

23.6 %

76.4 %

Honduras

4.972

20.0 %

80.0 %

El Salvador

6.314

30.8 %

69.2 %

Nicaragua

2.669

30.6 %

69.4 %

Costa Rica

10.409

12.1 %

87.9 %

Total (1)

33.058

Promedio en %

100.0 %

15.4 %

84.6 %

(1) colspan=2 style="border-width:1pt;border-style:solid;">Total excluyendo las cifras repetidas del comercio entre países centroamericanos
(2) colspan=2 style="border-width:1pt;border-style:solid;">Total de los intercambios con el resto del mundo (USA, Canadá y otros países de ultramar)
(3) colspan=2 style="border-width:1pt;border-style:solid;">El flete aéreo representa aproximadamente un 3 % del total de esta categoría

compatibles con el volumen de exportación esperado, en particular para la carga terrestre. Y es que las infraestructuras de Nicaragua y de la región en general distan mucho de ser competitivas a nivel internacional (ver Cuadro III. 1).

Cuadro III. 1: Programa Nacional de Competitividad de Nicaragua

Según un estudio del Programa Nacional de Competitividad de Nicaragua¹, los servicios de transporte de la región centroamericana están muy lejos de satisfacer los niveles de calidad que requiere el desarrollo y fortalecimiento del comercio exterior de la región. Centroamérica permanece ajena a la evolución y desarrollo de los mercados de servicios logísticos y del concepto de infraestructura avanzada, característicos de las regiones más desarrolladas y de las economías emergentes enfocadas al comercio internacional. Dos aspectos fundamentales singularizan el desarrollo alcanzado hasta ahora por el sistema de transporte dentro del territorio de Centroamérica: su notable y casi total dependencia del transporte por carretera y la incuestionable necesidad de dar un salto cualitativo en el perfeccionamiento de las operaciones de transporte y los servicios complementarios que se apoyan en la red de carreteras regionales.

En el trabajo antes citado se vuelcan algunos datos que ilustran suficientemente el predominio del transporte automotor por carretera en Centroamérica, como por ejemplo:
· Se movilizó por este medio prácticamente la totalidad del intercambio comercial dentro del Mercado Común Centroamericano, que alcanzó una cifra estimada de 1.9 millones de tn métricas en 1996 y generó fletes por un monto de 94 millones de pesos centroamericanos.
· Se movilizó por este medio la totalidad del comercio entre Centroamérica y Panamá, que en 1996 alcanzó un volumen total de 690 mil tn métricas; también por carreteras se movilizó una tercera parte del creciente comercio de Centroamérica con México, que alcanzó en el mismo año de la referencia 550 mil tn métricas, comercio que se encuentra en vías de consolidarse e incrementarse por la inminente firma de acuerdos de libre comercio de México con todos los países del área.
· Se movilizaron solo 15 millones de tn métricas de la carga de importación y de exportación total de 1996 desde y hacia el exterior de la región por los puertos marítimos
· La participación del transporte ferroviario, en franco estado de deterioro, exceptuando algunos tramos en algunos países, alcanzó penosamente el 1% de la carga movilizada por carretera.
· El cabotaje regional es prácticamente nulo.

El transporte por carretera en la región carece de un marco legal moderno y de una política común que, en el contexto de la desregulación y apertura del mercado de servicios, induzca un cambio sustancial en la estructura empresarial vigente. Por otra parte, el comercio de la región con Panamá se ha visto obstaculizado reiteradamente por problemas de acceso recíproco al mercado de servicios transportes. La situación es más grave si consideramos a Panamá no solo como mercado sino también como punto de trasbordo de las mercaderías centroamericanas hacia y desde los mercados mundiales. En centroamericana se estima que no existe hoy día más de un centenar de empresas privadas de transporte comercial de carga que sean propietarias de veinte o más unidades y que las mayores de cien vehículos no son más de quince.
______________________________
¹ Infraestructura avanzada de transporte para el desarrollo sostenible y la integración de Centroamérica, Programa Nacional de competitividad de Nicaragua , Mario Umaña, Abril 1999.

1. Estructura del Sector

76. La concentración de la mayor cantidad de habitantes en la ciudad de Managua hace que en la misma se mueva la mayor cantidad de carga. Según el Ministerio de Transportes e Infraestructura (MTI), del total de la carga movilizada en el país, el 48% ingresó a Managua y el 16% salió de Managua hacia el resto del país. Una particularidad de este mercado es que existe poca demanda de servicio de transporte interno. La razón es que tanto los productores agropecuarios como la gran mayoría de la empresas industriales, para garantizar una distribución eficiente, tienen su propio flota de vehículos. Además, el servicio de transporte nacional es relativamente pequeño respecto al de origen centroamericano.

Tabla III. 10: Estructura de propiedad de vehículos de carga

Autotransporte no determinado

12.6%

Individuales (unitarios)

44.2%

Cooperativas de Transporte

26.2%

Empresas de Transporte

17.0%

TOTAL (2690 vehículos)

100%

Fuente: DGT

77. La oferta de transporte en Nicaragua está bastante atomizada. La estructura de propiedad del parque nicaragüense de vehículos de carga distribuidas por categorías es la detallada en la Tabla III. 10. Según estos datos, que incluyen sólo vehículos de más de ocho toneladas, el número de vehículos en operación por cuenta propia o autotransporte representa cerca de un 13 %. El transporte “comercial” por cuenta ajena contra remuneración, cubre el 87 % restante. Los transportistas que realizan esta actividad pertenecen a agrupaciones (empresas y cooperativas) afiliadas en dos organizaciones profesionales: la Federación de Transportistas de Nicaragua (FECATRANIC) y la Asociación de Transportistas de Nicaragua (ATN).

78. Según datos proporcionados por FECATRANIC, federación agremiada a nivel centroamericano a FECATRANS, esta asociación es la más representativa de Nicaragua en términos de dimensión de la flotilla de afiliados : 70 % de la flotilla de transporte de mercadería operando por cuenta de terceros (cuenta ajena o comercial), lo que equivaldría a unos 1.645 vehículos pertenecientes a unos 70 socios, presentes bajo la forma de cooperativas de transporte e individuales, aunque también incluye algunas empresas de transporte propiamente dichas.
79. En este mercado, además, operan un conjunto de agentes de carga terrestre, nacional y continental, aéreo y marítimo, no agrupados en una asociación particular. También, operan otras profesiones auxiliares del transporte que gravitan en torno a los transportistas como son los “comisionistas” (agentes de flete terrestre) y los “tramitadores” que prestan auxilio a transportistas en los complejos trámites administrativos y aduanales, fitosanitarios, etc., que caracterizan el transporte terrestre internacional. Completan el conjunto de profesionales las grandes compañías navieras presentes en Nicaragua, todas ellas a través de un representante local.
80. En relación con la estructura del sector de transporte de carga en Nicaragua, hay que destacar que el mercado y lo que se transporta, está muy identificado con el tamaño de las empresas. Así, se podría decir que en cada uno de los diferentes niveles de tamaño, las empresas se dedican a un tipo de transporte. El Cuadro III. 2 nos ofrece una visón de la estructura del mercado por tamaño de las empresas.

Cuadro III. 2: Estructura del Sector Transporte según el tamaño de las empresas

· Las Grandes Empresas de Transporte. Estas se dedican esencialmente al acarreo de contenedores de importación/exportación dentro del territorio nacional, entre las zonas francas portuarias del Atlántico y del Pacífico y los principales almacenes fiscales localizados en los principales centros de consumo de cada país. Se estima, que las empresas clasificadas como grandes pueden poseer hasta 100 camiones.
· Las Empresas de Transporte Medianas. En este segundo grupo el número de empresas es mayor que en el anterior, pero las mismas poseen flotas de menor tamaño. En general, estas empresas se dedican esencialmente al transporte de carga completa, para una clientela fija, aunque mantienen la posibilidad de brindar servicio a clientes nuevos y ocasionales. Por su parte, las empresas medianas tienen un promedio de 10 camiones.
· Los Pequeños Transportistas. En Nicaragua, los pequeños transportistas operan ya sea de forma individual (44 %) o forman parte de cooperativas (26 %). Estos últimos lo hacen más para beneficiarse de ciertas ventajas (exoneración de impuestos de importación) contempladas por la ley, que para trabajar bajo una lógica empresarial. Los individuales no tienen una estructura propiamente dicha, sino que la misma persona se ocupa del mantenimiento y en muchos casos del manejo de la unidad. Para conseguir flete, dependen de un grupo reducido de “comisionistas” o de los clientes con los que acostumbran a ser contratados directamente, ya sea en fábricas o en puertos. Según las empresas grandes y medianas, debido a una normativa poco clara se ha favorecido el ingreso a la actividad de transportistas informales que compiten en forma desleal con las empresas del sector (gran parte de los "unitarios" sobrevive gracias la evasión de sus obligaciones tributarias). Estos transportistas se dedican al transporte de carga completa en furgón o contenedor, en el ámbito nacional o centroamericano. Aquellos que se dedican al transporte internacional deben poseer la autorización emitida por la Dirección General de Aduanas.

2. Funcionamiento del Mercado y Conductas

81. El acceso al mercado de los servicios de transporte de carga en Nicaragua se rige por la Ley Orgánica de julio de 1988. Acorde con esta ley, el transporte de mercancías entre punto de origen y destino ubicados en el interior del país está reservado exclusivamente a las empresas nacionales de transporte de carga (sociedades que ejerzan desde Nicaragua su comercio principal) que cuenten con el correspondiente permiso de explotación.¹⁸ Ninguna disposición permite restringir el acceso al mercado del transporte de carga. Además, los textos arriba mencionados no prevén condiciones de acceso a la profesión, por lo que cualquier persona natural o legal que dispone de un vehículo de transporte, ya sea de carga o de pasajeros, puede operar bajo las únicas condiciones de acceso al mercado que se describen a continuación.
82. Así pues, para operar en el mercado local basta con obtener un certificado de explotación otorgado sin requisitos particulares por el ente regulador a personas naturales o jurídicas con requisitos de mayoría de capital y de control efectivo de la empresa por ciudadanos nacionales (que deben poseer un capital de por lo menos 51 %). También el nuevo Anteproyecto de Ley de Transporte de 1999, recoge esta disposición.¹⁹ El certificado es otorgado previa obtención de una autorización de circulación del (de los) vehículo(s), los cuales deben cumplir con las normas establecidas en el reglamento de pesos y dimensiones y haber pasado una revisión física y técnica (buen estado de los frenos, de la carrocería, sistema de dirección y demás elementos de seguridad). A partir de allí, la DGT emite una resolución mediante la cual se autoriza o no la puesta en operación de la unidad.
83. En cuanto el acceso al mercado del servicio internacional de carga, la única exigencia adicional es la de estar debidamente registrado ante la Autoridad Aduanera de su país de origen, es decir, ser transportista en el sentido previsto por el Reglamento Centroamericano sobre el Régimen de Tránsito Aduanero Internacional.²⁰ Por otro lado, el acceso al mercado de servicios de transporte de mercancías generadas dentro del Mercado Común Centroamericano está exclusivamente reservado a empresas transportistas de cualquiera de los cinco países del área, pudiendo la misma transportar carga internacional en tránsito a través del territorio nacional. Sin embargo, esta libertad de servicio de transporte de carga por carretera entre Nicaragua y cualquier país fuera del MCCA, está regida por acuerdos específicos entre las autoridades correspondientes o por medidas prácticas de reciprocidad.
84. Conductas. De la misma forma que el sector está segmentado en función del tamaño de las empresas, también se observan diferentes tipos de conductas y situaciones en cada unos de los segmentos según tamaño de las empresas. Así, en el segmento de grandes empresas, y en relación con la política de precios, parece ser que la formación de los mismos es determinada por las empresas navieras. Suele decirse que las tarifas propuestas por las agencias navieras resultan de la posición de oligopolio que tienen en el mercado e incluso de una posible colusión que existiría en materia de tarifas. Por lo general, cada naviera contrata con dos o más de estas empresas establecidas en los predios de los puertos, a la espera de desembarques. El trabajo se organiza por turnos de llegada, sin programación particular de salidas, siendo la naviera quien emite las instrucciones. A pesar de los acuerdos entre las navieras y estos grandes transportistas, el flete es repartido entre estas empresas y un número importante de unitarios, lo que da mayor flexibilidad a la organización. Las tarifas, establecidas por contenedor, dejan poco espacio para la negociación por parte de las empresas. Los actores del sector admiten que los niveles de rentabilidad de esta actividad son bajos.
85. Por otra parte, en el segmento de las empresas de transporte medianas, el sistema de precios es diferente. En este sector, las tarifas dependen de: el tipo de producto que se transporta, la relación de confianza con el exportador, el volumen de carga y la posibilidad de conseguir el flete de retorno en el país de destino. En general, debido a la abundancia de transportistas en este segmento, especialmente en el mercado de carga seca por furgón completo, el grado de competencia es grande y los actores del mismo señalan que los precios y la rentabilidad son bajos. A medida que aumenta el alcance y la calidad de los servicios (carga refrigerada o carga consolidada en el ámbito terrestre internacional) y dado que se requiere de mayores inversiones (equipos especiales, predios de acopio, flotilla repartidora, etc.), existe menos competencia y los precios son más altos. Sin embargo, cuando se requiere de equipos especiales, la oferta del transporte por cuenta de terceros es muy baja y de poca calidad.
86. Por último, el segmento de los pequeños transportistas, también difiere bastante de los otros dos segmentos, no solo en su funcionamiento sino también en el nivel de competitividad del mismo. La excesiva concentración de la capacidad en vehículo de los individuales (un 80 % del parque) en el renglón de carga completa es fuente de pobre productividad y bajos precios, factores a los que se añaden las malas condiciones de trabajo y de seguridad, evasión al pago de impuestos y otros gastos sociales. Se admite en la profesión que la mayoría se encuentra entre los más frágiles, experimentando el más alto nivel de quiebra.
87. Por reglas generales, el sector transporte es un sector bastante competitivo, y a causa de este alto grado de competencia, existe mucha presión de parte de los transportistas domésticos sobre las autoridades para que las mismas ejerzan algún grado de protección contra los competidores de otros países de la región que en algunos casos han probado ser muy eficientes. En particular los transportistas domésticos argumentan que son discriminados en los demás países de Centroamérica mientras que en Nicaragua no discriminan a los transportistas de los demás países de la región.

3. Preocupaciones en Relación con la Competencia y la Competitividad del Sector

88. Probablemente, el sector de transporte de carga terrestre sea el que ofrece menores problemas de competencia de todos los sectores estudiados. Este mercado tiene muchas características que lo acercan a un mercado competitivo. Está muy atomizado, no tiene barreras a la entrada de tipo tecnológica, las barreras legales no son una limitante significativa para entrar al mercado y enfrenta una fuerte competencia de los proveedores de estos servicios de otros países de la región centroamericana.
89. No cabe duda de que esta es una situación muy deseable teniendo en cuenta el tamaño del país y su dependencia del transporte por carretera como el modo más importante de transporte. Además, la mayoría de las industrias necesita los servicios de transporte terrestre de una u otra forma, añadiendo este coste al precio final de sus productos, y siendo por tanto muy importante que los servicios de transporte terrestre establezcan precios competitivos para no imponer costos innecesarios en el resto de las industrias nicaragüenses. Sobre todo, en vista de la mayor integración regional que resultará de CAFTA, con el que la competitividad será cada vez más un asunto vital para todas las industrias.
90. Sin embargo, desde la reducida perspectiva de la industria de transporte por si sola, una competencia fuerte no necesariamente es algo bueno. La industria tiene que hacer frente de forma clara a la competencia de empresas de fuera que parecen beneficiarse de los bajos costos en general. Nicaragua tiene la peor infraestructura de carreteras de toda América Central. Esto tiene una enorme incidencia en los costos en que incurren las empresas de transporte nicaragüense, ya que debido al mal estado de las carreteras, deben acometer constantes arreglos para el mantenimiento de los camiones que sufren más desperfectos mecánicos (chasis reventados, transmisiones quebradas, llantas explotadas, etc.) que la media de otros países. Además, las empresas de transporte de Nicaragua deben hacer frente a mayores impuestos sobre los carburantes (especialmente sobre el diesel), que resultan en precios más altos en los surtidores en comparación con otros países de la región (con la excepción de Costa Rica).
91. También las regulaciones del Gobierno limitan la presión competitiva proveniente de fuera del país. Aunque las barreras legales a la entrada no son significativas, es preocupante que el gobierno pueda en un futuro considerar la aprobación de legislación que tenga como objetivo limitar la presión competitiva del exterior. Y es que, existen fuertes presiones para que en el nuevo Anteproyecto de Ley de Transporte, actualmente en debate en el Congreso, se introduzca el requisito de que para operar en el sector las empresas deben tener mayoría de capital y control efectivo nicaragüense. Además, se pide que la Ley contenga restricciones para impedir que empresas extranjeras lleven carga de vuelta a su país después de traer carga a Nicaragua, cuando esto se aplique de forma recíproca a empresas de Nicaragua en otros países. Este problema parece haber surgido porque Panamá, que es el importador más importante para Nicaragua, impone dichas restricciones. Dado el alto grado de competencia existente, es muy probable que estas iniciativas provengan de una fuerte presión de los transportistas domésticos sobre las autoridades, para que éstas ejerzan algún grado de protección contra los competidores de otros países de la región, que en algunos casos han probado ser muy eficientes.
92. En virtud de las circunstancias, es indudable el rol que debe jugar el gobierno en todo esto. Las infraestructuras deben ser una prioridad en Nicaragua, ya que sin un nivel mínimo de calidad de las mismas es imposible llegar a ser más competitivo. En relación con la acción regulatoria del gobierno para limitar las presiones competitivas, el gobierno debería hacer un análisis cuidadoso de si tales medidas de protección a la industria de transporte nacional se traducen al final en un beneficio neto, teniendo en cuenta los altos costes en que incurrirían todas las industrias de Nicaragua (que necesitan del servicio de transporte), si este sector dejara de ser competitivo. Finalmente, es obvio que los elevados impuestos a los carburantes en Nicaragua se han creado con el propósito de generar más ingresos. De igual forma, sería muy importante evaluar el impacto de estos mayores costos en la competitividad de la industria de transporte en la región.

C. El Sector de la Pesca

93. El sector pesquero y acuícola de Nicaragua representó en el año 2001 el 1.08% del PIB. Esa participación del sector creció sostenidamente desde principios de los 90 hasta 1995, pasando de representar el 0.25% al 1.54%, respectivamente. A partir de este último año la tendencia se ha hecho levemente decreciente, con la excepción de los picos de los años 1998 y 2000. Es en este último año cuando, tanto la producción como su participación en el PIB alcanzaron un máximo histórico (315.2 millones de córdobas de 1980 y 1.72% del PIB).
94. La pesca adquiere mayor importancia al ser puesta en relación con las exportaciones, ya que se han convertido en el segundo rubro en importancia, inmediatamente después del café, alcanzando en el 2001 un valor de 90.4 millones de dólares, que equivalen al 15.3% del total de las exportaciones. La participación del sector pesquero en las exportaciones totales nicaragüenses que era de menos del 3% en 1990, alcanzó un máximo de 19.5% en 1996, oscilando desde entonces en valores inferiores (ver Tabla III. 11).

Tabla III. 11: Exportaciones de productos pesqueros vs. exportaciones totales

(en millones)

Año

Total País, $US

Pesca y Acuicultura, $US

Pesca y Acuicultura, Lbs.

Crecimiento Pesca, $US

Crecimiento Pesca, Lbs.

Pesca/
Total País

1990

330.5

9.3

2.4

2.8%

1996

466.4

90.9

19.7

6.6%

-1.0%

19.5%

1997

576.7

90.5

20.4

-0.4%

3.6%

15.7%

1998

573.2

91.0

23.5

0.6%

15.2%

15.9%

1999

545.2

97.4

21.2

7.0%

-9.8%

17.9%

2000

645.1

124.1

23.4

27.4%

10.4%

19.2%

2001

592.4

90.4

21.5

-27.2%

-8.2%

15.3%

2001/1990

79.2%

872.1%

795.5%

-

-

-

Tasa anual

5.4%

23.0%

22.1%

-

-

-

Fuente: BCN y AdPesca

95. Los mercados de destino de estas exportaciones son casi exclusivamente los de mayor poder adquisitivo del hemisferio norte, y absorben proporciones de la producción cuya magnitud está asociada al valor del producto. El relativo estancamiento de las exportaciones que se advierte desde mediados de la década pasada, es explicado fundamentalmente por una similar evolución del volumen de capturas. La tasa de crecimiento de las capturas fue hasta 1998 del 32% anual acumulativo. Desde entonces, las cifras se estabilizan con oscilaciones que denotan que a un año de crecimiento sucede otro de caída, indicando la existencia de un límite a la presión sobre el stock pesquero. A su vez, la caída de las capturas se ha producido, entre otras razones, por las limitaciones de la actual biomasa, y por la aparición de la enfermedad de la mancha blanca que tuvo un enorme impacto en el cultivo del camarón (ver Gráfico III. 2).

Gráfico III. 2

Fuente: BCN y AdPesca

96. Por otra parte, las capturas totales están muy concentradas en unas pocas especies de gran valor unitario, que en los casos de mayor valor (langosta y camarón atlántico) ratifican la conclusión anterior, como muestra la Tabla III. 12.

Tabla III. 12: Volumen de capturas por producto, 000 Lbs

ESPECIES

1999

2000

2001

2002

Camarón

5.972

5.435

5.127

5.053

Langosta

3.541

4.506

2.915

3.123

Camarón de cultivo

9.236

11.929

12.535

13.425

Escama

7.544

8.612

9.647

11.077

Otros

833

316

1,352

643

Total marinas

27.125

30.797

31.575

33.320

     Fuente: AdPesca

97. Puede decirse finalmente, que en relación con las exportaciones existe un amplio consenso profesional respecto a que el principal limite al crecimiento de las exportaciones es el alto nivel de explotación de las pesquerías de langosta y camarón. No obstante, podrían aumentar, si:

· se redujera drásticamente la pesca clandestina, lo cual podría lograrse en forma más inmediata si se mejorara el control en las zonas de pesca;
· se aumentara el valor agregado a las capturas, y esto sería fundamentalmente a través de la exportación de langostas vivas;
· se explotaran industrialmente las pesquerías de otras especies, lo cual requeriría estudiar las biomasas y la factibilidad económica de su aprovechamiento.

98. Dado que la explotación a escala industrial de una pesquería abierta presenta algunas características muy singulares que la diferencian respecto de la mayoría de las actividades económicas de un país, cabría hacer una breve puntualización de las mismas:

· se trata de recursos renovables cuya evolución dinámica está determinada por una ley biológica con la que interactúan las leyes económicas,
· la estimación del stock disponible y de su capacidad reproductiva es generalmente incierta debido a razones ambientales, biológicas y económicas,
· son recursos localizados en la plataforma continental de un país y que siendo de propiedad común (res nulli) de todos sus habitantes son, al menos inicialmente, de acceso abierto para sus nacionales,
· en general es muy difícil obtener una selectividad de las capturas, ya que salvo excepciones no hay tecnologías que lo permitan, con lo cual indirectamente hay un riesgo de alteración del ecosistema.²¹

99. Este acceso abierto a un recurso renovable es justamente una característica de la explotación que hace que las firmas resulten incapaces de reaccionar racionalmente ante las señales de peligro de extinción de la especie, dado que existe la posibilidad de que las conductas conservacionistas sean aprovechadas por oportunistas (free riders) que prefieren apropiarse inmediatamente de la renta, sin considerar las consecuencias de la sobreexplotación en el largo plazo. Nada de esto ocurre en la acuicultura, ya que existiendo derechos de propiedad sobre el recurso, no hay riesgos de sobreexplotación.
100. Según lo dicho, el objetivo de la regulación de la pesca comercial es el diseño y manejo eficiente de instrumentos capaces de controlar las conductas para asegurar el mantenimiento de una industria competitiva y sostenible. Pero cualquiera que sea el régimen de control, su efectividad depende siempre de que la acción regulatoria del Estado sea efectiva. Esto comienza con una estimación asentada en estudios científicos de los Rendimientos Máximos Sostenibles (RMS) para las principales especies. Sigue con una información veraz de la captura y un control eficaz sobre la pesca ilegal, tareas que exigen una activa presencia de la autoridad regulatoria en los lugares de pesca. Culmina finalmente con una capacidad suficiente para detectar y castigar las conductas infractoras, con lo que al requisito de capacidad técnica se suma el de autoridad. Todo esto requiere contar con un financiamiento adecuado y la percepción de una continuidad de la política.
101. Las normas que establecen el régimen vigente de regulación de la pesca marítima son el Decreto 100/01 y el Acuerdo Ministerial 281 de agosto del 2002. Mientras el primero establece una serie de definiciones que revelan el objetivo de sujetar la explotación a criterios de sustentabilidad, el segundo ratifica y ordena los instrumentos utilizados hasta esa fecha para regular el esfuerzo de pesca mediante el método tradicional de comando y control. Además existe un Anteproyecto de Ley de Pesca, que aún no ha sido aprobado por el Congreso.
102. Existen varios instrumentos de regulación de la pesca. El primero es la Licencia de Explotación de Pesca Comercial de cinco años de duración y renovable, que cierra la pesquería estableciendo así un derecho de acceso. Este derecho se complementa con el establecimiento de Cuotas Globales Anuales de Captura por especie (CGAC) y la determinación del número de embarcaciones permisible en cada pesquería, actuando este instrumento como una proxy del esfuerzo de pesca, razón por la cual se lo denomina también cupo. Así pues, la licencia constituye un derecho difuso y otorgado a una empresa, que adquiere cada año virtualidad por medio de los permisos otorgados a buques de pesca que deben tener una licencia. En la determinación de las CGAC y de los cupos intervienen varias instancias públicas, así como los directamente interesados del sector privado, que integran un comité asesor y aportan sus propias estimaciones.
103. Además, de acuerdo con lo establecido en el Acuerdo Ministerial, esa determinación anual deberá revisarse periódicamente, pudiendo dar lugar o bien al ajuste de la CGAC, o al del número de embarcaciones autorizadas o bien al cierre anticipado de la temporada de pesca. Están también previstos en la misma pieza legal los meses de veda de la pesca del camarón y la langosta en el 2003, así como la regulación de las características de las artes de pesca a utilizar, esto último en forma permanente.

1. Estructura del Sector

104. Al tener dos costas, la pesca en Nicaragua se ha desarrollado en dos mercados con características propias y marcada independencia funcional. La pesca más valiosa, segura y abundante está en el Caribe y corresponde a la langosta y a la especie de camarón más cara, además de la captura de peces, un negocio artesanal y en expansión. En el Pacífico, se pesca otra especie de camarón de menor valor comercial, pescado de escama y fundamentalmente se explota en tierra el camarón de cultivo (acuicultura), una industria en crisis debido a las pérdidas sufridas por causas naturales y la caída de los precios internacionales. La Tabla III. 13 muestra las magnitudes de esa estructura de producción:

Tabla III. 13: Capturas 2002, Miles de Lbs

Especie

Caribe

Pacífico

Total

Langosta

3.002

120

3.122

Camarón

4.371

682

5.053

Escama

3.846

7.231

11.077

Otros

632

763

1.395

Camarón de cultivo

-

13.425

13.425

Subtotales

11.851

22.220

34.072

Fuente: AdPesca

105. En relación con como está estructurado el mercado, debemos diferenciar entre la pesca de camarón y la de langosta, pues si bien algunas empresas realizan capturas de ambos, son pocos casos, estando el mercado bastante segmentado por productos.²² De esta manera, en el caso del camarón a nivel global de las dos costas (Caribe y Pacífico), se advierte una marcada concentración de la capacidad de pesca en la empresa Gulf King Seafood, que posee el 41% de la cuota de mercado. Si sumamos a ésta las participaciones de las dos empresas siguientes, la concentración sube al 77%. Cuando la medición se realiza teniendo en cuenta sólo la pesca de camarón en el Caribe, el porcentaje de cuota de la principal empresa que opera en el Caribe asciende al 55% y el de las tres líderes al 86% (ver Gráfico III. 3). Puesto en términos del Índice de Dominancia (ID) de un mercado,²³ resulta un valor de 0.73 que es muy elevado comparado con los 0.25 que, siguiendo a lo establecido en México, se considera que sirve para definir el umbral de una fuerte concentración. En el Pacífico el guarismo ID baja levemente a 0.68.

Fuente: AdPesca

106. En el caso de la pesca de langosta (Gráfico III.4), el mercado muestra una concentración mucho menor, ya que el ID desciende a 0.42. No obstante, hay una concentración importante de la capacidad de pesca autorizada en dos empresas con plantas en tierra, Pacific Seafood de Nicaragua y Central American Fisheries (CAF), ya que entre las dos suman el 47% del total. Si se considera que ello configura una situación de dominancia conjunta, el valor del índice ID sube a 0.87.

Fuente: AdPesca

107. El mismo escenario se repite en términos generales al analizar las exportaciones, como puede apreciarse en el gráfico siguiente, que consolida las ventas al exterior de camarón y langosta de las principales empresas que exportan, excluyendo por su naturaleza las exportaciones de camarón de cultivo.

Fuente: AdPesca

108. Las flotas principales en el caso de la pesca del camarón son de propiedad extranjera, la norteamericana Gulf King Seafood y la coreana Corea Nicaragua Camaronera, que suman el 69% de los barcos con permiso y el 95% de los activos en la pesquería de camarones del Caribe en el 2002. Las principales empresas pesqueras de propiedad nicaragüense se dedican a la pesca de la langosta fundamentalmente y son además dueñas de las principales plantas de procesamiento. Aunque existen aproximadamente entre 10 y 15 plantas de procesamiento en todo el país, la mayoría de ellas situadas en la costa del Caribe, es muy importante destacar, que el 60% del procesamiento total de las capturas se hace en dos plantas situadas en Corn Island (Caribe). De estas dos plantas, una pertenece Central American Fisheries, que la tiene alquilada al gobierno y no tiene flota propia, y la otra a Pacific Seafood de Nicaragua, que es propietaria de una flota con bandera de conveniencia, siendo que entre ambos suman el 47% de los barcos con permiso de pesca de langosta y el 60% de los que estuvieron activos en 2002.

2. Funcionamiento del Mercado y Conductas

109. Según lo anterior, parece existir una concentración vertical en el proceso entre la industria de pesca y las plantas de procesamiento. Las integraciones verticales más importantes corresponden a las dos empresas principales asentadas en Corn Island, aunque hay que especificar que son integraciones de hecho y no formales, dado que se asientan más en la posesión de licencias de pesca, que en la de buques. Al no existir formalmente una integración vertical, cabe agregar que las relaciones entre las plantas propietarias de las licencias de pesca y los patrones de los barcos que deben acogerse a las mismas para poder pescar, no tienen una formalidad contractual debido a que (se alega) no hay garantías ejecutables en el caso de incumplimientos. De este modo, las relaciones se establecen del modo habitual en los mercados de productos primarios poco organizados: en base a una gran asimetría de poder negociador de precios y condiciones de pago, teniendo siempre un horizonte temporal limitado al año en curso, e inversiones crónicamente escasas.
110. En relación con los precios, cabe destacar que los productos más valiosos se exportan en su casi totalidad a mercados en los que los precios resultan de la interacción entre la demanda y la oferta (EE.UU, Japón y Europa), razón por la cual a los exportadores nicaragüenses les cabe claramente la calificación de tomadores de precios. Esto hace que no exista posibilidad para las empresas pesqueras de abusar de posiciones de dominio con el objetivo de fijar precios, al menos para los productos que se exportan. En cuanto al mercado doméstico, se trata de un mercado residual abastecido fundamentalmente por la pesca artesanal y las plantas pequeñas, no existiendo razones estructurales que hagan suponer que tienen un poder de mercado significativo y por tanto no parece que existan conductas que lleven al encarecimiento o fijación acordada de los precios.
111. Sin embargo, aunque no está claro que existan conductas colusivas en la industria pesquera, si existe por el contrario un paralelismo consciente en los precios de procesamiento del camarón en las plantas de Corn Island (donde se hace el 60% del procesamiento total), que sería un indicativo casi obligatorio para el establecimiento de los precios de las plantas pequeñas. La formación de precios, de este modo, se realizaría en base al liderazgo de precios de estas dos empresas, conformando el resto de las empresas una franja marginal que ajustaría sus precios a los cobrados por las dos empresas líderes. Cabría agregar que en los mercados de este tipo, las firmas que integran la franja marginal no tienen incentivos suficientes para desafiar a las líderes, limitándose por lo tanto a seguir sus señales de precios.

3. Preocupaciones en Relación con la Competencia y la Competitividad

112. El sector de la pesca debe hacer frente a una serie de problemas, que de no resolverse, podrían tener un enorme impacto en la competencia y la competitividad del país en uno de los sectores más importantes en términos de exportaciones, de empleo y de construcción de tejido social y económico. En base a las conductas y estructura del sector, se han identificado problemas y preocupaciones en dos ámbitos: en el ámbito regulatorio del sector y en el ámbito del mercado propiamente dicho.

Cuadro III. 3: Algunos problemas del sector pesquero de Nicaragua

En Nicaragua, comienzan a aparecer signos advertibles de sobrepesca, como son la creciente captura de ejemplares juveniles, la productividad declinante de los lances y la disipación de rentas; manifestaciones de ineficiencia en la explotación. Las razones de esto son básicamente la existencia de un proceso regulatorio ineficiente, y concretamente lo siguiente:

· En primer lugar, el grado de magnitud alcanzado por la pesca artesanal en la pesquería de langosta, ya que al realizarse sin mayor selectividad y sin ningún control (capturando ejemplares juveniles y hembras grávidas), atenta contra la reproducibilidad del recurso. Esa pesca en pequeña escala y por medio de buzos, que en la década del ´70 alcanzaba valores inferiores al 20%, hoy iguala (estimativamente) a la pesca industrial y está centrada en el Caribe.
· Un segundo problema importante y que hace a la caracterización del mercado, es el incremento y la magnitud de la pesca clandestina. Las estimaciones de algunos de los expertos extranjeros la ubican en valores que están en el orden de 1 a 2 millones de libras, cuando la captura registrada ha llegado a máximos de 4.5 millones de libras. Esa pesca no registrada, que se desembarca en otros puertos caribeños, además de tener un efecto negativo sobre la biomasa tiene también efectos negativos para la economía nicaragüense. Una estimación de la pérdida de divisas que corresponderían a esos volúmenes de pesca clandestina, valorizados por el precio promedio ponderado de exportación en el 2001 del camarón del Caribe y la langosta, arroja un valor de entre 7.2 y 14.4 millones de dólares.

113. Problemas en el ámbito regulatorio. El régimen de control de la pesca en vigor en Nicaragua es el método olímpico aplicado en la mayoría de las pesquerías de otros países. Este sistema ha llevado a muchos países a la sobreexplotación e incluso predación de las especies, ya que la estructura del sistema y las fallas que existen para controlarlo, hace que en muchos casos se llegue a las situaciones descritas. En Nicaragua, existen problemas, que de no corregirse podrían afectar no sólo a la competencia y competitividad del sector, sino también al recurso en sí (ver Cuadro III. 3).
114. Otra importante preocupación en el ámbito regulatorio, se refiere a la falta de transparencia del proceso. La falta de una legislación clara, hace que exista una casi total falta de control sobre el proceso, no existiendo una adecuada verificación de las declaraciones de captura, afectando la calidad de la información disponible y permitiendo que el establecimiento de las CGAC pueda ser objeto de negociaciones en las que el poder de lobby es determinante. La aprobación de una Ley de Pesca, que regule claramente el sector, podría dar mayor transparencia al proceso. Sin embargo, sería necesario estudiar detenidamente el actual Anteproyecto antes de su aprobación, para evitar incurrir en nuevos condicionantes a la competencia en el sector (ver Anexo A para un análisis más detallado). A esta falla cabe añadir la falta de garantías de estabilidad de los derechos, ya que están asentados en normas fácilmente revocables por ser de jerarquía inferior a la ley. En el plano institucional, esto es complementado por la dispersión de funciones hacia organismos no especializados y el deficiente incumplimiento de la mayoría de ellas, por falta de recursos y de capacidad sancionatoria.
115. En suma, existe una presión muy alta sobre los recursos más valiosos y una baja calidad institucional (no de recursos humanos cualificados) en la administración de la pesca. Hay asimismo una falta de información y por consiguiente de estudios sobre las posibilidades de explotar racionalmente otras especies que pudieran ampliar las oportunidades de empleo de los recursos hoy excedentarios, y de ese modo retomar el ritmo expansivo de las exportaciones. Este cuadro está agravado por una aguda escasez de recursos presupuestarios y una imposición (paradójicamente) muy baja a la industria.
116. Preocupaciones de competencia en el mercado. La mayor preocupación en relación con la competencia es la fuerte concentración de empresas en el mercado, que hace que tengan una gran capacidad para imponer sus condiciones comerciales a sus proveedores y de influir sobre las decisiones regulatorias. Esas condiciones estructurales, unidas a las características homogéneas de los productos, son propicias para que surjan conductas conscientemente paralelas, que tengan por objetivo organizar un mercado en el que los participantes menores deban ajustar sus precios a los fijados por las firmas principales. Todo ello ocurre especialmente en relación con las plantas de procesamiento y los precios que establecen las grandes empresas que son propietarias de las plantas (ver Cuadro III. 4). Esta situación tiene un enorme impacto en la competencia del mercado y podría impedir que las empresas fueran ser más competitivas de cara al exterior.
117. Existen poderosos incentivos para que surjan conductas explotativas por parte de los grandes actores del mercado, que de producirse, tendrían un impacto muy negativo en la competitividad del sector. El primero de ellos es que estando las pesquerías en una etapa de disminución de las rentas, hay un incentivo para que el poder de mercado se utilice con el objeto de recuperarlas a costa de aquellos actores situados en una posición de desventaja. Adicionalmente, están presentes las condiciones que se consideran facilitantes de acuerdos colusivos, como son una fuerte concentración de la oferta en pocas firmas, una gran homogeneidad de los productos, mucha transparencia de precios y una gran similitud de los costos de producción.²⁴

Cuadro III. 4: Procesamiento de pescado y precios en la industria pesquera de Nicaragua

Las dos plantas de procesamiento más importantes del país y de la costa Atlántica (procesan el 60% del total del pescado), están en Corn Island y cobran exactamente el mismo precio a las compañías que quieren procesar su pescado en ellas, es decir, 50 centavos de $ por libra de pescado . A pesar de que estas plantas pertenecen a empresas diferentes, la competencia en precios parece muy limitada. El resto de las plantas del Caribe, por lo general tienen los mismos precios que estas dos o no tienen capacidad suficiente para atender las demandas de muchas empresas.

Pero si nos trasladamos a la costa del Pacífico, encontramos una planta en Chinandega, que cobra sólo 30 centavos de $ por libra de pescado. Vista esta diferencia de precios, parecería lógico que cualquier empresa procesara su pescado en esta planta, ya que los costos de producción se reducirían enormemente. Calculamos que el coste final sería de 35 centavos de $ por libra, ya que hay que incluir el traslado por tierra de los contenedores de pescado del Atlántico al Pacífico. Al final, 15 centavos más barato por cada libra de pescado. Sin embargo, esto no ocurre por diversas razones, una de ellas es que las empresas que ejercen su actividad pesquera en el Caribe, normalmente exportan vía Miami. Además, en muchos casos el transporte por carretera de una costa a otra no es viable si se quiere exportar el pescado fresco y darle más valor añadido. Por lo tanto, esta opción se limitaría sólo a las exportaciones al Este de Asia.



D. El Sector de Bebidas

118. Se trata de un sector de creciente importancia para la economía de Nicaragua, especialmente a nivel de producción y consumo interno. Esta importancia queda corroborada por los últimos datos relativos a la industria de las bebidas en relación con el PIB (ver Tabla III. 14). Así pues, en el 2001 el sector bebidas contribuyó en un 5.0% al PIB de Nicaragua y a más del 26% del producto manufacturero total. Además, entre 1996 y 2001 el VBP de este sector creció a una tasa anual del 5.6%. Esta performance superó la correspondiente a la industria manufacturera, que fue de una tasa anual del 2.4%; y estuvo incluso por encima del incremento experimentado por la economía nicaragüense en su conjunto, que tuvo un crecimiento del 5.0% anual.

Tabla III. 14: Producción y crecimiento del Sector de Bebidas (1996-2001)

1996

1997

1998

1999

2000 p

2001 e

Crecim. PIB

4.8%

5.1%

4.1%

7.4%

5.9%

3.2%

Crecim. PIB Manuf.

1.4%

3.0%

2.1%

2.4%

2.8%

2.6%

Crecim. VBP Bebidas

-2.2%

15.9%

8.3%

7.5%

-3.6%

7.5%

Crecim. VA Bebidas

-9.6%

64.0%

-0.2%

16.4%

-3.6%

7.5%

VA Bebidas/PIB

2.0%

3.1%

2.9%

3.2%

4.8%

5.0%

VA Bebidas/PIB Manuf.

12.1%

19.3%

18.9%

21.5%

25.2%

26.4

p: provisional
e: estimado
Fuente: Elaboración propia en base a datos del BCN

Gráfico III. 6: Estructura de producción de bebidas, 1999 ²⁵

119. En cuanto a la estructura de producción del sector bebidas, las bebidas gaseosas ocupan casi la mitad de la producción total de bebidas con un 47%, seguidas de la cerveza (38%), ocupando las bebidas alcohólicas (principalmente el ron) un 15% de la producción (ver Gráfico III. 6). Sin embargo, hay que destacar en los últimos años el dinámico crecimiento de las bebidas alcohólicas y de la cerveza.

Gráfico III. 7: Exportaciones de bebidas en Nicaragua

Fuente: SIECA

120. Respecto a las exportaciones del sector bebidas, no son importantes en relación con las exportaciones totales del país. En el 2001 representaron tan sólo el 0.4% del total de las exportaciones de Nicaragua. No obstante, tuvieron un llamativo dinamismo, puesto que su evolución entre 1994 y 2001 muestra un crecimiento del valor del 4.9% anual y un aumento del volumen de un 8.3% anual. Aunque ese crecimiento no fue estable, como nos muestra el Gráfico III. 7.
121. El principal destino de las ventas externas del sector bebidas es el resto de los países de Centroamérica, lo cual es explicable por la incidencia del flete sobre los precios finales. En el año 2001, Centroamérica representó el 68% del total exportado. Sin embargo, al comparar las ventas al exterior del sector nicaragüense de bebidas con las correspondientes al total de ventas externas de Centroamérica, se advierte una menor apertura exportadora que en el resto de los países de la región. De las exportaciones centroamericanas totales de bebidas, tan sólo el 3.5% pertenecen a Nicaragua. Escapa a este juicio el ron, ya que el de origen nicaragüense significó el 54.7% del volumen total despachado al exterior por el conjunto de países analizados y el 73.2% del valor.
122. Por último, la Tabla III. 15 nos muestra el grado de apertura del mercado de bebidas en Nicaragua, entendiendo por ello no sólo la relación entre las importaciones y la producción doméstica que abastece el mercado interno, sino también del grado de integración al comercio regional e internacional de la producción. Los rasgos estructurales que se manifiestan en estos datos revelan una escasa exposición de los mercados domésticos a las importaciones y sólo un caso (el ron) en el que las exportaciones son relevantes como fuente de demanda. No obstante, no puede ignorarse que las exportaciones de bebidas gaseosas muestran una clara tendencia positiva, respondiendo a las ventajas de un mercado regional.

Tabla III. 15: Balance de oferta y demanda de bebidas, 2001 (en miles de Kg.)

Bebidas

Importaciones

Producción Domestica

Exportaciones

Consumo Aparente

Totales

Intrazona

Extrazona

Totales

Intrazona

Extrazona

1=2+3

2

3

4

5=6+7

6

7

8=1+4-5

Agua Gaseosa

3.077

2.999

78

193.879

1.282

1.065

217

195.673

Cerveza

2.389

0

2.389

58.509

3

0

3

60.894

Ron

116

2

114

6.876

1.563

871

692

5.428

Total Bebidas

5.583

3.001

2.582

259.264

2.849

1.937

913

261.995

Fuente: Elaboración propia en base a datos del BCN y SIECA.

1. Estructura del Sector

123. Si bien existe un cierto grado de substitución en el consumo y ciertas características comunes a las bebidas que permiten definirlas como un sector de actividad, es un hecho reconocido en la economía antitrust que cada tipo particular de bebida tiene su propio mercado. Dicho en términos más precisos, la elección entre las distintas bebidas por el consumidor no depende de los precios relativos de éstas, sino de las preferencias de tipo cualitativo que determinan las decisiones en cada ocasión de consumo. Esto implica que en mercados de tamaño pequeño en relación a las escalas mínimas, al tener cada bebida su propio mercado, se definan con claridad posicionamientos dominantes que se diluirían en un mercado ampliado.
124. Las tecnologías de producción de bebidas son maduras y comprenden desde el extremo más simple de la elaboración de gaseosas hasta las más complejas del ron y la cerveza, que transforman materias primas. No obstante estas diferencias, hay un elemento en común en todas ellas, explicable por las características del consumo, como es la necesidad de cuidar los niveles de calidad. Pero alcanzados niveles razonables de calidad, la diferenciación de los productos por sus fabricantes descansa más en la imagen de las marcas y en la obtención de fidelidad a ellas por parte de los consumidores, que en las calidades objetivas de los productos.
125. Debido a que cada tipo particular de bebida tiene su propio mercado, a continuación se realiza un breve análisis de la estructura de mercado en cada uno de los segmentos del sector bebidas, para más tarde explicar cuales serían las principales preocupaciones existentes en cada uno de estos segmentos en relación con la competencia.
126. Cerveza. El mercado de la cerveza está extremadamente concentrado. La Compañía Cervecera de Nicaragua (CCN), es la única que produce cerveza a nivel nacional y cuenta con tres marcas diferentes: Toña, Victoria y Premium (esta última dirigida al sector de cervezas premium). Esta empresa curiosamente no cuenta con capital nicaragüense, siendo éste guatemalteco (Cervecería de Guatemala), salvadoreño (Agrisal) y holandés (Heineken). La CCN tiene una cuota de mercado del 97.5%. Además de las cervezas nacionales, importa y distribuye la cerveza Budweiser, y pronto comenzará a distribuir Heineken.
127. El 2.5% de cuota de mercado restante corresponde a importadores y distribuidores de otras cervezas extranjeras. Este pequeño porcentaje del mercado está ocupado fundamentalmente por dos compañías: Suplidora Internacional, que importa y distribuye de forma exclusiva la cerveza Corona, y DISNISA, que importa y distribuye bebidas, entre las cuales se encuentra la cerveza Heineken, aunque parece ser que al haber entrado Heineken recientemente en el capital de CCN, pasará a ser esta última la distribuidora exclusiva de Heineken.
128. Sin embargo, esta excesiva concentración del mercado de cerveza, no es consecuencia ni del requisito de licencias de importación, ni de otras barreras paraarancelarias, ni de altos aranceles, ya que los vigentes son los que se muestran en la siguiente tabla:

Tabla III. 16: Aranceles a la cerveza

Centroamérica

R. Dominicana

México

Extrazona

Arancel

0

15%

5%

15%

Fuente: MIFIC

129. Bebidas alcohólicas. La estructura del mercado de bebidas alcohólicas, con el ron como la principal bebida alcohólica producida, se encuentra en términos de concentración muy parecidos al mercado de la cerveza. Una empresa ocupa un posicionamiento dominante en el mercado, la Compañía Licorera de Nicaragua (CLN), ya que tiene el monopolio de la oferta local de ron y aguardiente. Una compañía perteneciente al mismo conglomerado empresarial importa bebidas alcohólicas, incluyéndose presuntamente en ese conjunto la representación de la marca de ron más competitiva de la franja de mercado que ocupan los importadores.
130. Sin embargo, al analizar el mercado de bebidas alcohólicas, hay que tener en cuenta que se trata de un mercado con mayores posibilidades de substitución por otras bebidas alcohólicas (vino, cerveza, etc,) y con una demanda cruzada por tanto relativamente elástica. No obstante, como se explica en el Anexo D, estas variables son las únicas que podrían ejercer algún poder disciplinador en materia de precios y condiciones de venta, dado que la representación de ron más importante de la franja competitiva habría sido virtualmente absorbida por la empresa líder.
131. Bebidas gaseosas. La estructura de la oferta reproduce en términos generales la división del mercado doméstico existente en casi todos los países de economía capitalista, entre los licenciatarios de los dos principales fabricantes mundiales: Coca Cola y Pepsi Cola. La oferta del mercado se completa con unas pequeñas franjas competitivas de capital nacional, que tienen escasas ventajas competitivas y ocupan nichos determinados. Así pues, el mercado de bebidas carbonatadas se compone de dos grandes productores, Coca Cola y Pepsi, que acaparan entre ambos el 98% del mercado aproximadamente, y varios productores locales, entre ellos Kola Shaler y Nica Fruit Co., que tienen una cuota de mercado de aproximadamente el 2%, centrándose en el nicho de bebidas gaseosas de bajo precio y jugos de fruta.
132. En el mercado de las bebidas carbonatadas tampoco existen licencias de importación ni otros instrumentos paraarancelarios, siendo los aranceles vigentes los descritos en la siguiente tabla:

Tabla III. 17: Aranceles a las bebidas carbonatadas

Centroamérica

R. Dominicana

México

Extrazona

Arancel

0

0

5%

15%

Fuente: MIFIC

133. Esta estructura de aranceles cabría considerarla teniendo en cuenta que se trata de productos cuya transabilidad en el comercio internacional está muy limitada por la incidencia de los fletes. Por esta razón se explica que el comercio se circunscriba fundamentalmente al mercado regional, donde las distancias son relativamente cortas. Pero además, dado que la estructura duopólica de Coca Cola y Pepsi se repite en los mercados domésticos de la región, hay un incentivo para que ese comercio sea fundamentalmente intramarca.
134. Por otra parte, la aparición de importaciones que puedan competir con la producción local, se enfrenta a barreras naturales constituidas fundamentalmente por la necesidad de acceder a redes de distribución con una amplia cobertura de centros de comercialización y a la realización inversiones para posicionar marcas poco conocidas por los consumidores. Estas condiciones hacen suponer que las importaciones no vayan a constituir en el futuro una efectiva restricción del poder de mercado de las empresas dominantes. La única alternativa al respecto, sería que el canal de supermercados adquiriera una mayor importancia, haciendo económicamente viable la importación de terceras marcas y el desarrollo de embotelladores independientes. La experiencia de otros mercados es que esa franja puede llegar a alcanzar posicionamientos de más del 20%, mediante una agresiva competencia por precios. Ese desarrollo fue en general posible cuando los supermercados comercializaron estos productos con sus propias marcas genéricas, que dieron una garantía de calidad a los consumidores y les permitieron así decidir sus compras en base a precios.²⁶

2. Funcionamiento del Mercado y Conductas

135. Por las características del sector bebidas citadas anteriormente, creemos conveniente seguir haciendo el análisis de las conductas y preocupaciones en relación con la competencia, segmento por segmento. Además, se añade un breve análisis de la industria del azúcar dada la importancia de este producto para la producción de bebidas, especialmente de gaseosas, aunque también de bebidas alcohólicas.
136. Cerveza. Según parece, la empresa cervecera que tiene el virtual monopolio del mercado nicaragüense, ha seguido en los últimos años una política de adquisición de rivales, para aumentar así la capacidad de imponer su política comercial. Comenzó con la compra de su principal empresa competidora (que producía la marca Toña). Posteriormente, el control del accionariado pasó a pertenecer a un pool de compañías centroamericanas del mismo ramo, pasándose a una situación que podría sugerir la existencia de un cartel regional de reparto territorial de países. Esta referencia, parece quedar respaldada por el hecho de que no existen importaciones de cerveza regional (centroamericana), ni tampoco exportaciones de Nicaragua a esta región. Esto hace suponer que efectivamente existe un reparto de mercado a nivel regional.
137. Pero además, aparentemente las importaciones de cerveza provenientes de fuera de Centroamérica, han tenido que hacer frente a acciones exclusorias en algunos canales comerciales por los que se llega a un público joven y de clase media, con el objetivo de sacarlos del mercado o arañar un porcentaje mayor de cuota en el mismo. A esas acciones, que habrían colocado en desventaja competitiva a los afectados, habrían seguido otras, culminado finalmente con una manifestación expresa de interés en obtener la cesión de la representación de esa marca. De haber tenido éxito el intento, se habría limitado aún más la porción de mercado ocupada por la importación independiente y de su capacidad para restringir el ejercicio del poder de mercado del virtual monopolista.
138. No obstante esta realidad, si la empresa brasileña AmBev (Brahma es su marca principal) concretara finalmente su instalación en Guatemala, podría aparecer una presión competitiva que hoy día se antoja poco vigorosa. AmBev es el quinto productor mundial de cerveza y se ha caracterizado por competir muy agresivamente en base a precios, sobre todo cuando entra a un mercado nuevo. Además, esta inversión tendría lugar en el marco de un notable aumento de la internacionalización de las cervecerías latinoamericanas, lo cual hace prever una intensificación de la competencia en los mercados nacionales y posiblemente un aumento del grado de regionalización de la oferta.
139. De todas formas, en términos generales puede decirse que en los mercados de cerveza de cualquier país se reconocen tres barreras principales a la entrada de competidores que son: la escala mínima eficiente de producción, la inversión publicitaria para posicionar la marca y la existencia de distribuidores capaces de alcanzar la cantidad de bocas de expendio que hace viable una inversión. Además, en los mercados muy concentrados, a estos requisitos se añade la reputación como competidor de la empresa líder del mercado. Estas condiciones explican que la posible entrada de nuevos competidores-inversionistas en un país, no pueda considerarse tan rápida, probable y significativa como para que limite la capacidad de las empresas ya existentes para ejercer su poder de mercado.
140. Finalmente, al igual que en el caso de las bebidas gaseosas, en el mercado de la cerveza se han identificado conductas de otros mercados que pueden estar afectando a la competencia en el mercado de la cerveza. Concretamente hablamos de las limitaciones que los grandes consumidores de energía tienen a la hora de abaratar costos de electricidad.²⁷ Una regulación eléctrica confusa, hace que sea muy difícil que los grandes consumidores de energía se beneficien de mejores tarifas, por lo enrevesado del proceso. Esta conducta que se observa en el mercado eléctrico estaría afectando a la capacidad de las empresas nicaragüenses de competir en el exterior, por tener que hacer frente a mayores costos de producción, e incluso podría tener efectos negativos en los precios de la cerveza al consumidor.
141. Bebidas alcohólicas. La principal empresa productora de ron y azúcar de Nicaragua, supuestamente habría llevado a cabo una actividad similar a la descrita en el mercado de la cerveza. De acuerdo a la información recogida, habría adquirido a su principal competidor, Licores Bell (cuya marca principal era Ron Plata), quien dada su creciente penetración en el mercado se consideraba hasta ese momento como un competidor “vigoroso y efectivo”. Esta empresa habría manifestado asimismo una política similar de absorción de competidores adquiriendo licencias de marcas extranjeras de licores substitutos, de los cuales sería particularmente relevante la adquisición de la exclusividad para distribuir la marca Bacardi. De este modo se habría reforzado su posicionamiento dominante, al reducir significativamente la competencia actual y potencial de marcas extranjeras de prestigio.
142. Esto último hace ineficaz la apertura formal del mercado a la importación. Mientras que los aranceles se han ido reduciendo en línea con el proceso de integración regional (ver Tabla III. 18), los flujos de comercio de ron son muy limitados, sobre todo debido a las prácticas comerciales descritas en el párrafo anterior.

Tabla III. 18: Aranceles a las bebidas alcohólicas

Centroamérica

R. Dominicana

México

Extrazona

Arancel

0 (salvo Honduras 15%)

15%

5%

15%

Fuente: MIFIC

143. Bebidas gaseosas. Las conductas comerciales indican que entre ambos licenciatarios (Coca Cola y Pepsi) hay una activa rivalidad, que requeriría de un análisis en profundidad para determinar si llega a las políticas de precios, o se limita a cuestiones secundarias de tipo promocional. Parece ser que existen quejas de algunos actores del mercado con respecto a ciertas conductas comerciales de los competidores, que afectarían las condiciones de competencia en el mercado. Estas conductas presuntamente anticompetitivas serían calificables en algunos casos como exclusorias (de competidores), mientras que las restantes serían encuadrables en otro tipo de legislaciones, aunque otorguen a quienes las realizan ventajas competitivas no replicables por una empresa respetuosa de la ley. Sintéticamente expresadas estas conductas son las siguientes:

Canal de Comercialización

Conducta alegada

Colegios

Negociación de exclusividad

Pulperías ²⁸

Condición de exclusividad en las refrigeradoras

Sin especificar

Ocupación del espacio público

Sin especificar

Destrucción de botellas y de carteles

144. En relación con las dos primeras conductas alegadas, es decir, los contratos de exclusividad de los distribuidores con los comercializadores, hay que decir que se sitúan en el ámbito del abuso de posición dominante y de otras prácticas de similares efectos exclusorios, ya que podrían obstaculizar el acceso a empresas rivales con menor capacidad competitiva.
145. Las conductas que genéricamente se agrupan bajo el nombre de exclusorias (de empresas rivales) han movilizado la preocupación antimonopólica en todo el mundo, en la medida que pueden reducir de un modo duradero el grado de competencia en un mercado y crear barreras a la entrada. Dado que en la práctica resulta muy difícil distinguir este tipo de competencia de otra muy agresiva, el análisis de su encuadramiento requiere, además de la prueba de su existencia, de una determinación muy cuidadosa de las características del mercado en que se desarrollaron y de los efectos actuales o potenciales que pueden tener sobre su funcionamiento. Esos efectos sobre el mercado, que son el test definitivo de la legalidad de las prácticas, son fundamentalmente la magnitud de la pérdida de capacidad para competir que sufren los rivales y el paralelo aumento del poder de mercado de la firma líder. En el caso de exclusividades en los canales de comercialización, el juicio último dependerá de los volúmenes que se canalizan por cada uno de ellos, de la manera en que incidirán en la viabilidad comercial de los afectados y del grado de desafío del mercado. Cuando la incidencia fuera menor, se abriría la posibilidad de que sean calificadas como deslealtades comerciales y juzgadas por una legislación específica que, de existir, tuviera por objetivo preservar valores éticos en las relaciones comerciales.
146. Los otro ejemplos de conductas presuntamente anticompetitivas parecerían o bien transgresiones a las normas municipales o bien actos de carácter lisa y llanamente delictivos. Escapan por tanto al ámbito de la legislación de defensa de la competencia, aunque de comprobarse en el curso de una investigación, deberían dar lugar a su denuncia ante la correspondiente instancia judicial.
147. Situación en la industria del azúcar. La conducta de las empresas está influenciada muy frecuentemente por la estructura de mercado en otras partes de la cadena de producción. El estudio de los diferentes sectores se realizó analizando los eslabonamientos en la cadena de producción para de esta forma comprender mejor el proceso de producción y el grado de competencia existente no sólo en el sector sino en las diferentes etapas de la cadena. Con ello, se puede conocer el impacto que la falta de competencia en uno de los eslabonamientos de la cadena puede tener a nivel general en el sector (para más detalle sobre la cadena de producción de bebidas ver el Anexo C). En bebidas, especialmente gaseosas, se da este caso en relación con la industria del azúcar. Uno de los factores de encarecimiento de los costos de elaboración de las bebidas carbonatadas es aparentemente un presunto acuerdo de coordinación de las políticas comerciales que estaría vigente en el mercado del azúcar. Este acuerdo entre productores tendría características que son típicas de un cartel.
148. La existencia de este presunto cartel ocurre en uno de los sectores más protegidos por la política comercial externa de Nicaragua. La industria azucarera está ciertamente muy protegida en la mayoría de los países productores de azúcar, dado que los precios en el mercado internacional están muy deprimidos por los subsidios a la producción y a la exportación de algunos países y también porque se trata de una industria que es aún muy intensiva en mano de obra poco cualificada (ver Cuadro III. 5 sobre la protección del azúcar en Brasil). No es el propósito de este informe analizar la pertinencia de esta protección especial contra la competencia externa, pero sí hacer referencia a ello, en el sentido de que eleva los costos en la industria de las bebidas gaseosas y alcohólicas, así como en la elaboración de helados y otros productos muy dependientes del azúcar.
149. La producción de azúcar en Nicaragua estaría cuotificada por ingenio, una condición necesaria para viabilizar los acuerdos de precios establecidos para cada cosecha. Estas cuotas comprenderían tanto el volumen anual de producción de cada empresa como el de venta al mercado doméstico. La estabilidad del presunto cartel estaría, por su parte, asegurada por dos hechos: en primer lugar, la existencia de una empresa que comercializa la producción doméstica, mediante una lista común de precios y de descuentos por cantidad y en segundo lugar, por la regulación de los precios internos a nivel centroamericano, para evitar que las diferencias entre los países pudieran incentivar el contrabando.
150. En lo que a Nicaragua se refiere, estos precios son significativamente superiores a los internacionales y son posibles no sólo por la protección del arancel de importación, que asciende al 55%, sino porque hay precios mínimos de importación y licencias especiales de casi imposible obtención, lo cual termina de configurar un mercado no desafiable. Este hecho, sin embargo, no afectaría a la competitividad de aquellas industrias usuarias que exportan regularmente, ya que en esos casos se cobrarían precios especiales negociados en función de la rentabilidad de las exportaciones.
151. Por el carácter de este documento no es posible analizar en profundidad el reflejo en precios de esta presunta política de cartelización regional y nacional. Sin embargo, la información disponible permitió estimar muy preliminarmente el costo de oportunidad que pagan los clientes (industriales) de los ingenios nicaragüenses por la existencia de una industria nacional funcionando en las condiciones descritas. La Tabla III. 19 muestra la evolución de los precios medios anuales internacionales y domésticos, así como el significativo margen con respecto a los precios internacionales, que resulta en una cartelización y protección.

Tabla III. 19: Precios del azúcar*

1997

1998

1999

2000 (P)

2001 (P)

Precio Doméstico Mayorista

0.494

0.484

0.487

0.457

0.516

Contrato # 5 (Londres) **

0.316

0.255

0.211

0.225

0.248

Sobreprecio Doméstico

56%

90%

131%

103%

108%

Fuente: BCN y MIFIC.
* US$ por Tn. Métrica
      ** Es el contrato internacional de referencia del azúcar refinado

152. Ya que la mayor parte de los productos elaborados a base de azúcar se venden en el mercado doméstico y tienen muy poca incidencia en las exportaciones, el problema no es de competitividad internacional sino de aumento de costos para los consumidores domésticos. Una estimación muy provisoria de los beneficios que recibirían los consumidores por una menor incidencia del azúcar en los costos de una bebida carbonatada, daría que el precio actual al público de la caja de 24 botellas de 12 onzas, de 96 córdobas (con impuestos), podría bajar a 78 córdobas si el precio interno del azúcar nicaragüense fuera igual al del contrato Nº 5 de Londres; subiría a 83 córdobas si se le añadieran los costos estimados de transporte y nacionalización; y bajaría levemente a 81 córdobas considerando el precio medio de exportación del azúcar nicaragüense en el año 2002.
153. Aparentemente, esta alegada coordinación colusiva de conductas empresarias en el mercado azucarero no sería un hecho ignorado por el gobierno y tampoco por la opinión pública, ya que los precios que se concertarían privadamente deben obtener la aprobación oficial. De este modo este presunto acuerdo parecería haber servido como un instrumento informal de control de precios, condicionado políticamente como un medio para proteger la industria local del azúcar, incluyendo la generación de ingresos en el medio rural para los trabajadores del azúcar.

Cuadro III. 5: El alcohol combustible y la protección del azúcar en Brasil

El principal problema planteado actualmente en el mercado mundial es el subsidio que en Brasil -el principal país productor (15% del total mundial) y exportador (28% del mercado)- se otorga a la industria azucarera mediante el programa proalcohol. Este programa, iniciado en la época del primer shock petrolero aprovechando que había capacidad ociosa en los ingenios azucareros, obligó a las compañías refinadoras de combustible a incorporar un porcentaje de alcohol en las gasolinas, a precios superiores a la gasolina que substituyera. Como ocurre con este tipo de intervenciones, esto introdujo un fuerte incentivo a la expansión del área sembrada con caña de azúcar, lo cual generó un excedente primario que se volcó al mercado internacional en forma de azúcar. Este programa constituye la espada de Damocles del mercado azucarero internacional, ya que se teme que su eliminación pudiera dar lugar a un aumento de sus exportaciones, haciendo caer los precios y dando lugar así a un ajuste de magnitud.

Las evaluaciones de los resultados obtenidos han mostrado en general una pérdida social neta, dado que han ocupado tierras que podrían haberse destinado a otras producciones genuinamente exportables. Este antecedente, sintéticamente expresado, resulta valioso no como justificación del proteccionismo sino porque según parece, la principal empresa azucarera de Nicaragua tiene a estudio la propuesta de un programa similar, que requeriría obviamente de una regulación gubernamental porque el precio del alcohol ha sido normalmente superior al de la gasolina que reemplazaría. Dado que hay también efectos ambientales positivos que no se reflejan en los precios privados, éste puede llegar a ser un tema de estudio de los beneficios y costos sociales resultantes de una regulación que trata de obtener un resultado, que no ha producido espontáneamente el mercado (de combustibles) y que es además riesgoso por la alta sensibilidad de los precios del petróleo a hechos políticos.

3. Preocupaciones en Relación con la Competencia y la Competitividad del Sector

154. El problema principal que existe en el sector de bebidas de Nicaragua es que por el tamaño de los mercados existe una muy marcada concentración de la oferta en una o dos empresas productoras, que se enfrentan a una franja competitiva integrada por algunos pequeños rivales y por importadores, la cual no alcanza a constituir un elemento moderador de su poder de fijar precios (superiores a sus costos marginales) por su escasa dimensión. Tener una rentabilidad que no depende mayormente de la necesidad de mantener y aumentar una clientela exigente, tampoco constituye un incentivo para generar capacidad exportadora.
155. A esta situación de la industria de bebidas de Nicaragua, le sería aplicable el caso de la doctrina europea de abuso (exclusorio) de posición dominante, que a tales efectos repetimos en su parte pertinente:

“…, los comportamientos competitivos que normalmente no infringen las reglas comunitarias de competencia, podrían hacerlo si son practicadas por empresas en posición dominante. Este enfoque se basa en que el comportamiento de estas empresas produce efectos muy importantes sobre la competencia. Esto es especialmente cierto cuando las empresas recurren a prácticas de exclusión; es decir, cuando adoptan un comportamiento que elimina a un competidor o limita o impide sus actividades. Aunque una empresa en posición dominante tiene derecho a defender su posición compitiendo con otras, le incumbe también una responsabilidad particular de no reducir aún más el grado de competencia que subsiste en el mercado. Las prácticas de exclusión pueden dirigirse contra competidores ya establecidos en el mercado o concebirse para impedir el acceso de nuevos competidores.” 29

156. En la Unión Europea (UE), donde la jurisprudencia admitió en los comienzos de su formación la existencia de carteles de crisis, en los últimos años se ha endurecido mucho la política al respecto. Prueba de ello es que en 2001 se cerraron diez casos que sumaron multas por valor de más 1.780 millones de euros. La política de la UE respecto a los carteles se asienta actualmente en el reconocimiento de que:

“Se traducen en aumentos de precios y reducen las posibilidades de elección ofrecidas a los consumidores. Tienen también consecuencias negativas para el conjunto de la industria europea, al encarecer el coste de los servicios, mercancías y materias primas para las empresas europeas que se abastecen de los miembros de los carteles. A más largo plazo, estas prácticas deterioran la competitividad global de la industria europea”. ³⁰

157. Junto al problema anterior, otra de las preocupaciones puesta de manifiesto por los distintos actores en los tres segmentos analizados, hace referencia a la existencia de barreras a la entrada y pérdida de rentas en las negociaciones con los supermercados. Este es un problema virtualmente universal que se origina en la asimetría del poder de negociación entre supermercados y proveedores, y se evidencia en el cobro de las punteras de góndolas y del mejor espacio en las góndolas, en la negociación de publicidades, en la obligación de aprovisionamiento gratuito cuando se abren nuevas bocas de expendio, en la provisión de repositores y en otras modalidades similares que son posibles cuando hay un fuerte poder de compra y decisión de usarlo. Este tema está aún abierto en todo el mundo, pese a que se han efectuado algunos análisis exhaustivos para determinar su posible ilegalidad.³¹ En Nicaragua puede decirse que está comenzando recién a manifestarse, dado el carácter aún incipiente de esta forma de comercialización. Es previsible no obstante que de continuar extendiéndose este formato de venta minorista, el problema se agudice y de lugar a demandas de intervención del poder público.
158. Por otra parte, en áreas donde la competencia se ve afectada por medidas proteccionistas e implícita aceptación de carteles como parte de la política socio económica del gobierno, sería deseable que el Gobierno evaluara estas industrias a través de un cuidadoso análisis costo-beneficio. En la industria del azúcar por ejemplo, no cabe duda que la cartelización tiene como resultado mayores costos para los consumidores y menor competitividad en la exportación de productos elaborados con azúcar. Al mismo tiempo, la industria del azúcar constituye una importante fuente de ingresos para los productores y trabajadores, jugando de hecho un papel importante en la reducción de la pobreza rural. Por lo tanto, sería recomendable comparar cuidadosamente estos beneficios con los costos impuestos a los consumidores nicaragüenses, para asegurar una política económica racional que aporte un beneficio neto a la economía del país en general.
159. En conclusión, la situación actual del mercado de bebidas en Nicaragua no tiene presente factores compensatorios, aunque cabría decir que hay dos elementos que pueden llegar a mejorar el grado de competencia en un futuro mediato. El primero es la constitución de un mercado de libre intercambio más amplio como resultado de CAFTA, circunstancia que abriría el mercado local a los principales jugadores del mercado internacional, pero también daría oportunidad a las empresas locales para acceder a nichos de demanda en un mercado con alto poder adquisitivo. El segundo es el desarrollo de los supermercados a una escala mucho mayor que la actual, con el consiguiente aumento de su poder de negociación de precios y condiciones de venta con las empresas productoras. En ambos casos estaríamos ante la posibilidad de un cambio de la cultura empresaria, que hoy presenta rasgos claramente rentísticos como consecuencia de no enfrentar una efectiva presión competitiva.

E. ¿Debería el Gobierno Preocuparse por los Problemas de Política de Competencia?

160. El análisis precedente de las cuatro industrias tomadas como ejemplos (lácteos, transporte de carga, pesca y bebidas) reveló una serie de preocupaciones sobre política de competencia, que van desde políticas del gobierno que restringen la competencia en la actualidad o podrían restringirla en el futuro, hasta indicadores de posibles abusos de posición dominante por parte de empresas:

· Lácteos

- acusaciones no corroboradas de conductas de fijación de precios por empresas dominantes para la leche fluída y la leche en polvo;
- protección temporal a través de aranceles de importación elevados y demandas de protección y apoyo adicional por parte de los productores;

· Transporte de carga

- quejas sobre conductas discriminatorias de otros gobiernos de la región;
- posible introducción en el Anteproyecto de Ley actualmente en discusión parlamentaria de medidas proteccionistas;

· Pesca

- sistema de licencias y cuotas ineficaz que disminuye la presión competitiva y produce mayor riesgo de sobrepesca;
- integración vertical y concentración en el procesamiento de camarón y langosta con posible coordinación o incluso fijación de precios;

· Bebidas

- fuerte y creciente concentración en el segmento de bebidas alcohólicas con supuestas restricciones a una competencia efectiva a través de las importaciones;
- acusaciones sobre prácticas comerciales anticompetitivas de los principales productores de bebidas gaseosas;
- elevados costes de los insumos por la cartelización de la industria azucarera.

161. Es importante destacar que estas cuatro industrias solo representan una parte de la economía, y que por tanto estas conclusiones no representan una lista exhaustiva de los problemas de política de competencia que tiene el país. De hecho, durante la visita, el equipo de FIAS fue informado de algunos problemas de competencia presentes en otras industrias. Pero las conclusiones relativas a estas cuatro industrias reflejan por sí mismas el amplio elenco de problemas de competencia a los que la mayoría de países en desarrollo debe hacer frente.
162. Cualquiera de estas restricciones al funcionamiento competitivo del mercado, si se materializara, se traduciría probablemente en precios más altos para los consumidores y/o menores posibilidades de elección. Igualmente importante sería el impacto negativo que estas distorsiones de mercado tendrían en la competitividad internacional de las industrias nicaragüenses, y en la disminución del atractivo del país para promover las inversiones extranjeras directas. Los efectos que las imperfecciones de los mercados analizados (y de los conexos) tienen sobre la competitividad del país, podrían resumirse en dos categorías:

· Efectos directos sobre los costos de producción, derivados de los mayores precios cobrados por ciertos insumos protegidos y/o monopolizados, que se suman a los mayores costos de transporte y a otros gastos de transacción que resultan de las deficiencias de infraestructura, de las fallas organizativas en los mercados y de las fallas de Estado. Esta disminución de la eficiencia explica, que en un estudio realizado sobre 54 países, la existencia de una política antitrust activamente aplicada haya probado ser una de las variables más fuertemente asociadas al PIB per cápita, incluso en naciones en desarrollo.³²
· Efectos indirectos que como resultado de la falta de un ambiente competitivo han creado una cultura empresaria rentística, poco apta para enfrentar los desafíos que implica la conquista de mercados en el exterior. Cabe citar al respecto otro estudio muy revelador, debido a Sakakibara y Porter, en el que se demuestra la existencia de una relación positiva entre la intensidad de la competencia en los mercados domésticos, los aumentos de la productividad, el desarrollo de aptitudes empresarias y, finalmente, el éxito exportador.³³ Desde esta perspectiva, la ganancia de competitividad y la entrada en mercados muy disputados, no resulta del desarrollo de “campeones nacionales” fuertemente protegidos, sino de la existencia de un nivel de competencia en el mercado doméstico cuyas externalidades positivas mejoran la competitividad industrial y crean las aptitudes empresarias que se requieren para entrar a mercados muy disputados.

163. Actualmente, Nicaragua no cuenta con ningún mecanismo formal para hacer frente a estas preocupaciones de política de competencia. Ya sea en relación con quejas provenientes de grupos de protección al consumidor por conductas relativas a los precios (como por ejemplo acusaciones de prácticas comerciales anticompetitivas entre empresas rivales), o por peticiones de grupos de presión empresariales para que el gobierno apruebe medidas regulatorias proteccionistas, el caso es que el país no cuenta con una agencia de defensa de la competencia ni con el marco legal que la sustente. Y es que dicho marco permitiría al Gobierno de forma activa identificar, investigar y emprender acciones sobre quejas o casos de conductas inapropiadas, así como conocer las medidas legales y administrativas que pueden tener un impacto en la eficiencia de la competencia en mercados específicos o en el sector privado en general.
164. En cuanto a las conductas, el Gobierno debe estar en disposición de monitorear el comportamiento de las empresas. Un alto grado de concentración en muchas industrias es común en las economías pequeñas, como es el caso de Nicaragua. La concentración y el dominio del mercado no constituyen un problema per se; la cuestión es si las empresas dominantes abusan de su posición para limitar de forma inapropiada la competencia en sus respectivos sectores. El estudio de las cuatro industrias utilizadas para este análisis sugiere que los casos en los que las empresas llevan a cabo dichas conductas son escasos, pero sin embargo parece que en general esta es la conducta con más posibilidad de producirse en la mayoría de los casos.
165. Más importantes aún parecen ser las distorsiones producidas por medidas provenientes del gobierno. Ya sea a través de barreras administrativas generales a la entrada y salida, o intervenciones directas en las industrias, este análisis revela una serie de casos en los que nueva legislación o practicas administrativas podrían interferir en la presión competitiva natural de los mercados. En ciertos casos, tales intervenciones pueden resultar apropiadas para compensar las externalidades negativas que provienen de la estructura y comportamiento de los mercados. Sin embargo, esto requiere un análisis más cauteloso de los costos y beneficios asociados al conjunto de la economía, y aquí parece encontrarse el principal problema de Nicaragua.
166. En muchas de las industrias de Nicaragua parece existir una fuerte conducta rentística, debido a los efectos indirectos descritos anteriormente, por la cual las empresas prefieren medidas proteccionistas antes de tener que hacer frente a la competencia para mejorar su eficiencia y su competitividad. Debido a ello, el gobierno parece estar sometido a una continua presión para aprobar medidas proteccionistas en forma de nuevas leyes o regulaciones administrativas temporales. Sin la capacidad para evaluar cuidadosamente la validez de estas demandas así como su impacto general en el conjunto de la economía, la cuestión de eficiencia económica se reduce de hecho a una decisión política con pocas consideraciones técnicas. El resultado final de esta situación suele ser un paralelismo no intencionado entre la acción del gobierno y posibles abusos del poder de mercado. La Tabla III. 20 contiene una descripción de este problema, estableciendo un simple paralelismo entre los instrumentos de protección y los presuntos acuerdos colusivos, en base a la información recogida en diversas entrevistas.

Tabla III. 20: Relación entre protección y posible abuso del poder de mercado

Producto

DAI²

Licencias de Importación

Presuntos Cárteles

Azúcar

55%

*

*

Leche en Polvo

60%

*

Harina de Trigo

35%

*

*

Arroz sin Cáscara

103.5%

*

*

Pollos Enteros

30%

*

*

Huevos Frescos

15%

*

Madera¹

5%

*

¹ Madera en tablas
² Derecho Arancelario de Importación
Fuente: MIFIC, entrevistas con empresarios

167. En conclusión, el Gobierno necesita establecer urgentemente un instrumento legal e institucional para hacer frente a los problemas de competencia. Se debería considerar la creación de una agencia pro-competencia como el instrumento esencial para asegurar una estrategia de crecimiento del sector privado en general basada en estructuras competitivas de mercado, así como para proteger a consumidores y competidores e informar técnica e imparcialmente al gobierno del impacto económico que sus medidas regulatorias pueden llegar a tener.

CAPÍTULO IV

CREACIÓN DEL MARCO INSTITUCIONAL PARA UNA POLÍTICA
PRO-COMPETENCIA EN NICARAGUA

A. Introducción

168. El análisis de las industrias seleccionadas muestra claramente problemas de competencia, que afectan a la competitividad del país y dificultan la atracción de mayor numero de inversiones. Estos problemas de competencia podrían verse agravados en el caso de no tomarse medidas que se dirijan al establecimiento de un marco regulatorio de la competencia y de un organismo encargado de velar por la competencia en los mercados. Estos problemas de competencia existen, además, en otras industrias no incluídas en este análisis, pero que sin embargo también afectan al grado de competitividad del país.
169. El imparable proceso de negociación de CAFTA entre los países de Centroamérica y los EE.UU, constituye una oportunidad única para la creación de un marco regulatorio de la competencia, ya que es muy probable que contenga disposiciones relativas a la competencia. Por eso, el contar con una institución que ejerza una defensa activa de la competencia en Nicaragua, es un imperativo no sólo para superar los problemas de competitividad en que el país se haya inmerso, sino también para poder aprovechar lo antes posible los beneficios que CAFTA supone para la región Centroamericana y para Nicaragua en concreto.
170. El Gobierno de Nicaragua es consciente de esta situación, y desde hace tiempo viene emprendiendo una serie de reformas a través del proyecto conjunto de la GTZ y el MIFIC. Sin embargo, este proyecto solo ha sido un primer paso. A pesar de los avances, no se puede decir que Nicaragua cuente con un marco regulatorio efectivo para la defensa de la competencia. Por ello, Nicaragua debe aprovechar este momento único y consolidar estos primeros pasos con el establecimiento de un marco eficaz para la defensa de la competencia. A continuación se describe el proceso necesario para la creación de este marco.

B. Funciones Básicas de una Autoridad para la Promoción de la Competencia

171. Un aspecto central del debate sobre la conveniencia de introducir políticas de competencia en países en desarrollo tiene que ver con el orden de prioridades de acción de la agenda de políticas que una entidad de tales características debería tener. En los países en desarrollo el problema central de la falta de competencia está frecuentemente asociado con la ausencia de mercados, antes que en las fallas de los mismos. Dada la relativa maleabilidad de sus instituciones políticas, estos países suelen adolecer de reglas estructuradas, estables y predecibles que permitan a los agentes económicos conocer el alcance de sus derechos económicos y obligaciones en el entorno comercial. La ausencia de un desarrollo institucional adecuado limita la cantidad de transacciones económicas posibles, limitando la creación de empleo, elevando los costos transaccionales, y sacrificando oportunidades productivas. Por ello, en países en desarrollo una oficina de competencia debe privilegiar en su actividad la promoción y abogacía de la competencia, toda vez que ésta es condición previa necesaria para el surgimiento mismo de las actividades de mercado en las cuales es posible concebir la competencia económica.
172. Las legislaciones de competencia en países industrializados, por el contrario, se crearon por temor a una elevada concentración industrial devenida como resultado del crecimiento de los “holdings” (conglomerados) industriales, a fines del siglo XIX. En contraste, en los países en desarrollo, ha sido el Estado quien, mediante la iniciativa pública, ha conformado el orden económico, guiado por razones de desarrollo, pero limitado por su debilidad institucional para definir y aplicar regulaciones económicas con imparcialidad, favoreciendo la actividad económica de unos en perjuicio de la mayoría. Como resultado de ello, el mapa de la organización industrial típico en estos países está caracterizado por una elevada concentración industrial, una falta de empresarialidad, insuficiente presión competitiva, mercados reducidos, falta de innovación y propensión de los agentes económicos a incurrir en prácticas de “búsqueda de rentas”, requiriendo la intervención estatal para protegerse de la competencia. En estos países, el énfasis de la política debe estar en la promoción de la competencia y asignación eficiente de los derechos de propiedad como condición previa al funcionamiento de los mercados.
173. Por esta razón, un organismo de competencia adecuado a las necesidades de países en desarrollo ha de adoptar un rol mucho más proactivo en la conformación del orden institucional necesario para que los mercados funcionen. El punto de partida para lograr esto, suele ser que generalmente, antes de la creación de un ente de competencia, los gobiernos suelen desarrollar una extensa labor de revisión sobre leyes, reglamentos, actos administrativos, y otras normas del ordenamiento jurídico susceptibles de entrabar el orden económico. Y a continuación, se deben definir claramente las funciones que debe desempeñar una autoridad de promoción de la competencia (ver Cuadro IV. 1).
174. La primera de las funciones que debe ejercer una agencia de competencia, tradicionalmente conocida como “abogacía por la competencia” o reingeniería institucional es particularmente importante en el contexto de los países en desarrollo, pues en tales economías la definición de reglas de funcionamiento de los mercados típicamente han sido dictadas como resultado de “fallas de gobiernos”, que dada su debilidad institucional para arbitrar los intereses sociales en atención al Bien Común, han sido proclives a conceder privilegios económicos a grupos de interés, por medio de monopolios y cuasimonopolios legales, licencias de exclusividad, aranceles y barreras al comercio, en perjuicio de los consumidores. Por esta razón, es esencial que el ente de competencia se ocupe de identificar y promover la eliminación de dichos obstáculos normativos, abriendo posibilidades a todos los actores económicos que el mercado pueda albergar para ofrecer la mayor cantidad de bienes y servicios al mejor precio posible.

Cuadro IV. 1: Principales funciones de una agencia de competencia

En el contexto de una economía de mercado, una autoridad de promoción de la competencia tiene dos funciones esenciales:

1. En primer lugar, debe orientar la definición de las reglas generales y condiciones normativas dentro de las cuales las empresas deben dirigir sus expectativas y decisiones en el mercado. Esta tarea supone examinar si las reglas jurídicas (leyes, reglamentos, directrices, etc.) crean obstáculos o impedimentos a las empresas para poder entrar, permanecer, o salir del mercado. En otras palabras, se analiza si dichas reglas imponen elevados costos transaccionales que encarecen indebidamente la actividad económica, y cuya identificación y eliminación podría facilitar el comercio y promover la competencia.
2. En segundo lugar, prevenir y reprimir las prácticas empresariales restrictivas que, apoyándose en su eventual poder de mercado, ejecuten las empresas sobre los mercados en perjuicio de otros participantes, tanto empresas como consumidores. En efecto, las empresas víctimas de dichas conductas pueden verse indebidamente excluidas de su posibilidad de ofrecer bienes y servicios a los consumidores, y por otra parte, éstos pueden verse privados de poder acceder a una oferta adecuada, que existiría en condiciones de competencia. Dichas prácticas restrictivas limitan indebidamente la mayor oferta posible de productos y afecta negativamente los precios.
3. Una tercera vertiente de la política de competencia tiene que ver con la obligación impuesta al Estado de preservar un ámbito de mercado libre de privilegios a favor de los monopolios de Estado y empresas de Estado, así como una disciplina a favor de la transparencia en el otorgamiento de subsidios. Si bien esta no es una función en sí misma encomendada a la autoridad de competencia, sí representa una condición general bajo la cual el ordenamiento jurídico hace posible el funcionamiento de los mercados, y por tanto, se trata de una obligación general establecida sobre la iniciativa pública estatal rectora del Orden Económico.

175. Una vez constituidos, los entes de competencia suelen desarrollar una actividad de abogacía para la eliminación de trabas subsecuentes. De este modo, el organismo de competencia permanece atento al tipo de restricciones introducidas a través de regulaciones oficiales, y promueve su eliminación mediante el apercibimiento público, y a través de iniciativas para su desmantelamiento. Esta tarea de abogacía por la competencia constituye buena parte del conjunto de tareas de que se ocupa un organismo de competencia en países en desarrollo, incluso antes de iniciar investigaciones o procedimientos de aplicación de las normas de competencia (“enforcement”) por la realización de prácticas restrictivas empresariales.
176. Debe observarse, además, que la reingeniería institucional no sólo comprende la detección “reactiva” y subsecuente eliminación de las barreras reguladoras innecesarias, sino también el diseño “proactivo” de mecanismos de regulación alternativos que propicien el intercambio en los mercados. Esta actividad puede ser fundamental en países en desarrollo, dado el enorme peso de la tradición institucional, que puede inhibir el cambio institucional necesario para mejorar el desempeño económico.³⁴
177. Esta actividad de reingeniería institucional permite la racionalización de trámites y requisitos de acceso al mercado con el fin de disminuir, simplificar y eliminar las regulaciones que sean innecesarias o que limiten la competencia en el mercado. Trámites tales como: requisitos excesivos de registro previo de determinados productos, autorización de la libre venta de productos, eliminación de distorsiones que dan lugar a regímenes de monopolio u oligopolio de hecho, participación de grupos de intereses particulares que obstaculizan el comercio y otras situaciones análogas que dificultan, encarecen o impiden innecesariamente la actividad económica del país.
178. Es importante reconocer que siempre existirá algún grado de resistencia respecto a estas reformas. Sin embargo, en muchos casos esta misma resistencia constituye un reflejo de la falta de competitividad. Es una actitud típica de las empresas domésticas en muchos casos emplear sus esfuerzos de cabildeo para obtener privilegios legales, aranceles, barreras a la inversión extranjera y otras fuerzas susceptibles de medrar su cómoda posición en el mercado doméstico como únicos suplidores, proveedores o clientes. Es casi inexorable que la eliminación de estos privilegios sea resistida por sus beneficiarios. Por esta razón, se requiere de un esfuerzo especialmente importante en países en desarrollo para dictar políticas económicas consistentes con las políticas de competencia.
179. Ahora bien, pese a la importancia de esta función de abogacía por la competencia, es preciso notar que los organismos de competencia suelen carecer de la dotación de facultades legales necesarias para poder acometer dicha función con posibilidades de éxito. En efecto, el diseño de una legislación de competencia, por su misma inspiración conceptual, suele enfatizar el control sobre prácticas empresariales restrictivas de la competencia, minimizando la relevancia de los obstáculos de tipo estatal introducidos con motivo de la acción reguladora del Estado. Así, al examinar el cuerpo legal de una legislación de competencia “tipo”, se observa lo prolijo de las disposiciones dirigidas a atacar las conductas empresariales, y la escasa o nula referencia a la actividad de desregulación, abogacía por la competencia, o re-regulación de los mercados.
180. En cuanto a la segunda de las funciones, es decir, el control de las conductas restrictivas de mercado y la política antimonopolios, hay que decir que se dirige fundamentalmente contra las acciones emprendidas por empresas que buscan influenciar directamente las estructuras de mercado de manera anticompetitiva. Esta constituye la respuesta gubernamental a la falla de mercado que resulta de la ausencia de competencia perfecta, o más exactamente, de competencia “efectiva”. Su principal objetivo es propiciar que el proceso competitivo no se vea interferido para producir sus beneficios sociales. El “proceso competitivo” comprende las conductas competitivas de rivalidad empresarial cuya dinámica tiende a reducir los costos y precios, que son el resultado de la presión de las fuerzas difusas e imprecisas de los mercados y de la presión resultante de la amenaza constante del potencial ingreso de nuevos competidores.
181. El objetivo último de la política de competencia debería ser incrementar la eficiencia económica que, conjuntamente con otros valores, contribuye a incrementar el bienestar social en conjunto. De esta manera, las reglas de competencia promueven la productividad social en su conjunto y de allí deviene su valor. Pero naturalmente, para alcanzar los fines de una política de competencia, es necesario identificar primero qué es una conducta anticompetitiva (ver Cuadro IV. 2), y cómo se estructura.

Cuadro IV. 2: Tipos de conductas restrictivas.

1. Acuerdos o conductas restrictivas de la competencia. Los acuerdos suponen el intercambio de voluntades con fines anticompetitivos. Ellos pueden ser horizontales o verticales. En el primer caso, contemplan los acuerdos entre competidores para fijar precios, asignar territorios, repartir mercados o limitar la producción. En el segundo caso, abarcan los acuerdos entre proveedores y distribuidores para asignar territorios de venta o de distribución, en exclusiva.
2. Conductas unilaterales restrictivas o abusos de poder de mercado o de dominio en el mercado. Este tipo de conducta anticompetitiva ocurre cuando una empresa ocupa una posición dominante en el mercado y emplea de manera anticompetitiva ese poder de mercado del que goza. Un ejemplo puede ser la conducta predatoria para excluir un competidor del mercado; o la imposición de contratos atados a un cliente.
3. Competencia desleal. Las conductas consideradas contrarias a la ética o usos comerciales, también llamadas de “competencia o comercio desleal” son susceptibles de distorsionar las expectativas legitimas de los participantes en el mercado a no ser defraudados, y por tanto su realización perjudica tanto a los consumidores, quienes pueden verse sujetos a un engaño, como a los productores, quienes pueden verse excluidos injustificadamente del mercado por la conducta del competidor desleal. Estas conductas incluyen la publicidad engañosa o falsa, la simulación o imitación de productos, el daño patrimonial, la denigración de un competidor, el hurto de secretos industriales, etc.
4. Control de las estructuras de mercado: las fusiones y adquisiciones anticompetitivas. La concentración de poder en el mercado mediante fusiones, absorciones o empresas mixtas constituye otro tipo de prácticas comerciales restrictivas cuando se utilizan para crear un monopolio o una situación de poder dominante en un mercado dado. La fusión o absorción de dos empresas competidoras puede tener resultados análogos a los de un acuerdo de cártel. Es improbable que una mayor concentración de mercado en sí misma afecte la competencia negativamente. Sin embargo, si una fusión no es compensada por una ganancia potencial en la estructura de costos de los participantes es probable que la concentración lleve una posición dominante en el mercado capaz de incitar a su beneficiario a abusar de ella, en perjuicio de competidores reales o potenciales. No obstante, no puede asumirse que cualquier reducción en el número de competidores en un mercado implica de por sí una reducción de la competencia en dicho mercado. Por ejemplo, si una fusión tiene como efecto el fortalecimiento de una empresa rival, a expensas de la firma dominante, entonces puede decirse que dicha fusión es un coadyuvante a la competitividad de dicho mercado.

182. Por sus efectos en el mercado, la doctrina distingue entre conductas de “imposición” y conductas de “exclusión”. Las primeras tienden a establecer condiciones monopólicas sobre los consumidores o usuarios, que éstos deben soportar, dada la insuficiencia de oferta o de alternativas de consumo. Entre las conductas que se consideran de “imposición” se encuentran los carteles de precios y otras formas de colusión que tienden a restringir la oferta o incrementar los precios.
183. Por otra parte, se consideran como prácticas de exclusión, aquellas conductas que dificulten la permanencia de competidores en el mercado o impidan la entrada de nuevos competidores. Tales conductas se caracterizan por incrementar los costos de los rivales, lo que en el caso de los competidores potenciales se traduce en barreras a la entrada. Generalmente estas conductas son realizadas por empresas que poseen poder de mercado, con el objeto de mantener o incrementar ese poder de mercado. A diferencia de los acuerdos colusorios, existen algunas conductas, que en un principio pueden considerarse excluyentes, pero que en definitiva forman parte del proceso competitivo. Es decir, conllevan a la salida de competidores del mercado, como resultado del proceso de competencia y no por que exista, por parte de las firmas que las realiza, una intención expresa de perjudicar a sus competidores. Por esta razón, las agencias de competencia deben ser muy cuidadosas, al momento de analizar una posible conducta excluyente.
184. La experiencia de los países latinoamericanos en la implementación de las políticas de competencia ha sido más efectiva en la medida que se han combinado armónicamente estas dos funciones, a saber, la abogacía de la competencia y la represión de conductas empresariales restrictivas de la competencia. En algunos países, dada la excesiva carga de leyes y regulaciones contrarias a la competencia, fue necesario emprender una intensa actividad de reingeniería institucional incluso antes de la creación de una autoridad de competencia. Este fue el caso de México, con la creación de una unidad de desregulación adscrita a la Secretaría de Comercio y Finanzas (SECOFI). No obstante, dada la persistencia y magnitud de estas restricciones, las propias autoridades de competencia han tenido que desarrollar esta actividad como parte de su actuación ordinaria. Este es el caso de Costa Rica, de Panamá, de Venezuela y de Perú, que han desarrollado con éxito una actividad de abogacía por la competencia y reingeniería institucional, en paralelo con la represión de conductas empresariales anticompetitivas.³⁵
185. Se observa, además, que el énfasis de política de aquellas jurisdicciones que combinan ambas funciones, tiende a asumir un sesgo marcadamente en pro de la competencia y menos anti-empresarial. Este énfasis es perfectamente coherente con la idea de que no se trata de investigar y perseguir continuamente a las empresas, sino de monitorear el funcionamiento del mercado y facilitar la actividad económica a las empresas. Esto puede ser una señal positiva para el sector privado, quien dada su experiencia frente a gobiernos intervencionistas de la economía, suele –con razón- desconfiar de cualquier iniciativa gubernamental en esa dirección.

C. Consideraciones Básicas para Nicaragua

186. El establecimiento en Nicaragua de un marco de política de competencia en la práctica constaría de dos pasos: el desarrollo de un marco legal y la creación de una agencia de competencia. Estos dos pasos son complementarios el uno del otro, debiendo ser consistentes entre sí para asegurar la eficiencia del marco regulatorio de la competencia. Así, el marco legal establecería el mandato básico y los principios y conceptos legales, mientras que la agencia sería el reflejo institucional del marco legal en la práctica.
187. El actual Anteproyecto de Ley de Competencia, pese a estar en líneas generales orientado a la creación de un marco legal moderno, posee algunas fallas que pudieran mermar su ejecución. El principal problema que tiene el anteproyecto es que ha sido elaborado tomando como base fundamental la legislación de países industrializados, como la legislación europea de competencia, que probablemente no sea el modelo más adecuado para una economía pequeña como la de Nicaragua. Los principales fallos de este Anteproyecto de Ley son los siguientes:

· insuficientes facultades para desarrollar con éxito la “abogacía por la competencia”, siendo por tanto necesario incluir un capítulo especial que indique los principios generales que deberán ser observados para la simplificación de trámites, el análisis económico o costo beneficio de leyes, reglamentos, etc. y las facultades para promover la desregulación;
· el sistema establecido en la ley de autorizaciones administrativas previas a aquellas prácticas restrictivas de la rivalidad empresarial que pudieran tener efectos negativos sobre la libre competencia, es sumamente complicado y costoso de administrar por un organismo de competencia, pues supone el examen de prácticamente cualquier conducta empresarial que las empresas realizan;
· inconveniencia de controlar las fusiones, ya que es sumamente costoso y exigente, tanto para las partes involucradas, como para el propio organismo de competencia, no siendo además tan claro que el control de fusiones sea adecuado en una economía pequeña como la de Nicaragua, donde la concentración industrial tiende a ser elevada por razones naturales
· por último, el ente de competencia debe poseer la jerarquía necesaria para realizar una actividad efectiva, y sería por ello recomendable que estuviera adscrita a la Presidencia de la República. Para información más detallada con respecto al Anteproyecto de Ley ver Anexos E y F.

188. En resumen, Nicaragua necesita aprobar una Ley de Competencia que se adapte a las circunstancias particulares del país para poder sacarle el máximo beneficio al marco que se vaya a establecer. Teniendo en cuenta lo anterior, para que Nicaragua pueda contar con un marco regulatorio eficaz, el Anteproyecto de Ley de Competencia debería contener al menos las siguientes disposiciones (ver Tabla IV. 1). Además, a la hora de diseñar este marco de competencia, el Gobierno debería tomar en consideración una serie de elementos claves, que son especialmente relevantes para conseguir adaptar este marco de competencia general a las circunstancias particulares de Nicaragua.

Tabla IV. 1: Modelo de Ley de Promoción de la Competencia para Nicaragua

Disposiciones Generales

De la Abogacía por la Competencia

De las Conductas Prohibidas

De los Organismos Competentes

Del Procedimiento

De las Sanciones

o Objeto de la Ley.
o Ambito de aplicación espacial, temporal y personal.
o No es necesaria la definición de ciertos conceptos básicos subyacentes a la implementación de la política, tales como mercado relevante, posición dominante, poder de mercado, eficiencia económica y otros. Lo que sí podía ser conveniente es referir su identificación a la reglamentación de la ley.

o Obligación de los entes públicos para efectuar análisis costo-beneficio.
o Potestades de la Comisión de Defensa de la Competencia para hacer análisis costo beneficio de leyes, reglamentos y otros actos normativos generales.
o Procedimiento de consulta a la Comisión de Defensa de la Competencia sobre análisis económico de leyes.
o Principios generales para efectuar la simplificación de trámites administrativos.
o Indicación de potestades legales de la Comisión de Defensa de la Competencia para iniciar procesos en tribunales a modo de “Ombudsman” de los derechos económicos.

o Identificar que actos, conductas o prácticas con efectos en el mercado relevante, serán sancionados por la ley.
o Identificar las excepciones permitidas por razones de interés nacional.

o Definición del ente de competencia encargado de velar por el cumplimiento de la ley.
o Grado de autonomía del mismo.
o Relación con el Gobierno Central.
o Relación de preeminencia con los otros entes reguladores en infraestructura.
o Fuentes de financiamiento.
o Forma de designación de los comisionados.
o Estructura organizativa de la secretaría técnica.
o Atribuciones del ente.
o Poderes cuasi jurisdiccionales relacionados con la sustanciación y decisión de procedimientos.

o Descripción del procedimiento
o Inicio de oficio, a instancia de parte, y acción de clase
o Formas de requerir información y de solicitar la confidencialidad de información estratégica.
o Plazos para el trámite de la sustanciación del procedimiento.
o Plazos para presentar pruebas.
o Plazo para los actos procesales (contestación de la denuncia, pruebas, informes, vista, decisión).
o Prescripción de las infracciones.
o Medidas preventivas.
o Notificación de las partes.
o Participación de terceros interesados.
o Suspensión o finalización del trámite.

Tabla II. 1	¿Cómo se comportan los países de la región?....	.................................10
Tabla III. 1	Crecimiento del sector lácteo nicaragüense 1994-1999...............	.......15

Tabla III. 2		Evolución de las exportaciones lácteas y participación en el total de exportaciones (millones de US$)..........................................

Tabla III. 5	Precios al productor, al consumidor y márgenes en distintos países de Centroamérica (US$ por litro de leche)......................
.........................21

Tabla III. 7	Estado de la red vial en Centroamérica (en términos porcentuales)…	25
Tabla III. 8	Número de viajes diarios en Nicaragua según tipo de vehículo.......	...25
Tabla III. 9	Comercio exterior centroamericano por categoría de flete...........	.......26
Tabla III. 10	Estructura de propiedad de vehículos de carga..........................	..........27
Tabla III. 11	Exportaciones de productos pesqueros vs. exportaciones totales (en millones)..........................................................................
....................32
Tabla III. 12	Volumen de capturas por producto, 000 Lbs..................	.....................33
Tabla III. 13	Capturas 2002, Miles de Lbs.........................................	......................35
Tabla III. 14	Producción y crecimiento del Sector de Bebidas, (1996-2001).....	......41
Tabla III. 15	Balance de oferta y demanda de bebidas, 2001.........................	..........43

Tabla III. 16	Aranceles a la cerveza................................................................	..........44
Tabla III. 17	Aranceles a las bebidas carbonatadas.........................................	.........45
Tabla III. 18	Aranceles a las bebidas alcohólicas.............................	.......................48

Tabla III. 20	Relación entre protección y posible abuso del poder de mercado.....

Tabla IV. 1	Modelo de Ley de Promoción de la Competencia para Nicaragua..		....64

Cuadro I. 2	Tratado de Libre Comercio de Estados Unidos con América Central (CAFTA)........................
........................................................................7
Cuadro III. 1	Programa Nacional de Competitividad de Nicaragua..	........................26
Cuadro III. 2	Estructura del Sector Transporte según el tamaño de las empresas.	....28
Cuadro III. 3	Algunos problemas del sector pesquero de Nicaragua...................	.....39
Cuadro III. 4	Procesamiento de pescado y precios en la industria pesquera de Nicaragua............................
.................................................................41
Cuadro III. 5	El alcohol combustible y la protección del azúcar en Brasil........	.......51

Cuadro IV. 2	Tipos de conductas restrictivas..................................................	..........61
Cuadro IV. 3	Excepciones a las reglas de competencia generalmente aceptadas...	..66
Cuadro IV. 4	Naturaleza y estructura de la Comisión para Promover la Competencia en Costa Rica.................................................................
......................69

Cuadro IV. 5			Experiencia Internacional de Entes Regulatorios Únicos en materia de Competencia.......................................................................
.................74

Gráfico I. 2	PIB de Nicaragua – Sin cambios en la estructura productiva.	..............2
Gráfico III. 1	Esquema del mercado de productos lácteos de Nicaragua	...........18
Gráfico III. 2	Producción física del Sector Pesquero....................................	.............33
Gráfico III. 3	Pesca de Camarones..............................................................	...............36

Gráfico IV. 1	Organigrama de la Agencia de Competencia.................		......................71

ii.	En realidad, la cuestión no radica en analizar la importancia de un concepto teórico como la competencia ni tampoco en cumplir con acuerdos internacionales. A pesar de que esto anterior es importante, la cuestión fundamental y crítica es como fortalecer el sector privado de Nicaragua y sacar los mayores beneficios del proceso de integración económica. El objeto de una política de competencia es promover la competitividad internacional de las empresas promoviendo su mayor exposición a la competencia en los mercados internacionales. Una política de competencia busca atender los problemas estructurales de comportamiento de los mercados que impiden una mejor transmisión de la información necesaria para su funcionamiento óptimo. Estos problemas se vinculan tanto a barreras gubernamentales y regulaciones excesivas que limitan la capacidad de las empresas para actuar libremente en los mercados, como a las conductas empresariales mismas que surgen al amparo de dicha barreras y privilegios.
iii.	En su rol promotor de la competitividad, una política de competencia ataca dos problemas que erosionan las ventajas competitivas, que son fundamentales para países cuya economía depende en gran parte de las exportaciones: (1) el encarecimiento de los costos de producción, causado por las restricciones anticompetitivas en los mercados, lo cual resulta en precios artificialmente elevados sobre ciertos insumos protegidos y/o monopolizados.¹ Este es el caso claro que hemos observado en el sector de bebidas, que tiene una alta dependencia del azúcar (producto enormemente protegido por la política comercial existente) para la elaboración de algunos de sus productos (2) La ineficiencia de una cultura empresarial rentística, poco apta para enfrentar los desafíos que implica la conquista de mercados en el exterior. Este es el caso observado en el sector lácteo de Nicaragua, y es debido fundamentalmente a la política comercial proteccionista del Gobierno. Tal como exponen Sakakibara y Porter,² existe una correlación entre la intensidad de la competencia en los mercados domésticos, los aumentos de la productividad, el desarrollo de aptitudes empresarias y, finalmente, el éxito exportador. Desde esta perspectiva, la ganancia de competitividad y la entrada en mercados muy disputados, no resulta del fomento dirigido a crear empresas exportadoras “campeones nacionales” fuertemente protegidas de la competencia, sino por el contrario, del fomento a la competencia en el mercado doméstico como estrategia para el fortalecimiento de las capacidades empresariales necesarias para entrar a los muy disputados mercados internacionales.
iv.	En países en desarrollo como Nicaragua, estas barreras a la competencia doméstica en los mercados pueden comprometer sensiblemente el desempeño de la economía, al punto de frustrar las posibilidades de aprovechar las ventajas resultantes tanto de la liberalización económica como de la significativa entrada de Inversiones Extranjeras Directas (IED) al país durante la década de los 90.
v.	Esta mayor entrada de inversiones al país no se ha traducido en un incremento significativo de la competitividad internacional del sector privado de Nicaragua. De hecho, ha sucedido lo contrario. En las últimas dos décadas, se ha incrementado la dependencia del país en las exportaciones agrícolas y de materias primas. Por supuesto, esta falta de competitividad también tiene que ver con la pésima calidad de las infraestructuras y la falta de capital humano. Pero además, también es muy importante la falta de competencia y competitividad de las industrias nicaragüenses.

- Acusaciones no corroboradas de acuerdos de fijación de precios entre empresas competidoras para la leche fluída y la leche en polvo;
- Obstaculización a la competencia internacional mediante la protección temporal a través de aranceles de importación elevados y demandas de protección y apoyo adicional por parte de los productores;

- Regulación del sector mediante un sistema de licencias y cuotas que disminuye la presión competitiva y produce mayor riesgo de sobrepesca;
- Integración vertical en las actividades de procesamiento del camarón y langosta aunado a una posible coordinación o incluso fijación de precios entre empresas competidoras;

- Una creciente integración vertical en el segmento de bebidas alcohólicas con el surgimiento de supuestas restricciones a una competencia efectiva a través de la elevación de barreras al ingreso de productos competidores importados;
- Acusaciones sobre prácticas comerciales anticompetitivas de los principales productores de bebidas gaseosas;

- Elevados costes de los insumos causados por la cartelización de la industria azucarera.

viii.	En general, el análisis de las industrias muestra una concentración alta y que aumenta cada vez más. Esta posición de dominio de algunas empresas en los mercados se traduce a menudo en sospechas y críticas de la opinión pública, creando la percepción de que existen conductas anticompetitivas y abusos del poder de mercado. Sin embargo, en la mayoría de los casos, la supuesta conducta anticompetitiva de empresas dominantes no constituye el elemento distorsionador más importante de los mercados. Por el contrario, el elemento distorsionador fundamental en Nicaragua es la presión sobre el Gobierno para que introduzca medidas proteccionistas y para que regule el sector empresarial y las industrias de una forma rígida y proteccionista que levanta suspicacias. La introducción de medidas de este tipo representa un serio peligro de distorsión en los mercados y afecta a los importantes mecanismos de establecimiento de los precios.
ix.	Estas restricciones posiblemente impactan negativamente en el bienestar de la sociedad y en el óptimo funcionamiento de las industrias indicadas, pues elevan el costo de los insumos a los productores, erosionando su competitividad y revierten negativamente en precios más elevados y de peor calidad para el consumidor final. Por ello, además del impacto negativo sobre la competitividad internacional, tales restricciones generan una desmejora del Bienestar de la sociedad nicaragüense en su conjunto.
x.	Muchos países en desarrollo han emprendido una estrategia de desarrollo económico, basada en el fortalecimiento de las capacidades de exportación de las empresas domésticas mediante una activa política de competencia. Algunos países de la región, como Costa Rica y Panamá, han creado agencias de competencia durante la década de los 90 como el mecanismo legal e institucional para hacer frente a problemas semejantes. En este sentido, la política de competencia permitirá aprovechar las ventajas reales derivadas de la integración de Nicaragua a la economía regional e internacional, como es el caso de la inminente adopción de CAFTA. Las ventajas derivadas de este acuerdos posiblemente quedarán frustradas por la reedición de prácticas empresariales y regulaciones estatales limitantes de la competencia. De ahí la importancia de contar con una política activa de promoción a la competencia.

xi.	A pesar de los desarrollos institucionales habidos en Nicaragua para la creación de un marco legal promotor de la competencia desde principios de los 90, y de la creciente presión social por instrumentar mecanismos de protección contra prácticas anticompetitivas, aun se carece de un mecanismo institucional adecuado. En el presente, la Dirección General de Competencia y Transparencia de Mercados (DGCTM) del MIFIC funciona como un cuerpo de asesoramiento técnico y no como una agencia de competencia. Por otra parte, a pesar de haberse preparado un Anteproyecto de Ley para la Promoción de la Competencia, no parece haber una discusión activa sobre la última versión del mismo, cuya presentación al Congreso para su debate está pendiente. Así pues, por el momento Nicaragua no cuenta con ningún mecanismo formal para hacer frente a los problemas de competencia..

xii.	Esta carencia es grave, pues ella limita las posibilidades de instrumentar iniciativas dirigidas a reformar las reglas bajo las cuales operan los mercados en Nicaragua. La falta de competencia está asociada al entorno de reglas dentro del cual actúan comercialmente las empresas. Es por tanto un problema institucionalmente complejo que supone la posibilidad de que el Gobierno pueda monitorear los mercados, a fin de detectar en el comportamiento anticompetitivo evidencia de la necesidad de modificar las reglas que disciplinan dichos mercados. Eventualmente, esto puede suponer examinar variables de mercado tales como el nivel de concentración o la participación de empresas dominantes en ciertas industrias, como indicador del funcionamiento de tales reglas. Naturalmente, en el caso de Nicaragua, al igual que en muchas economías pequeñas, es de esperar que los mercados posean un alto grado de concentración industrial, dadas las bajas economías de escala existentes. El rol de una oficina de competencia está en identificar si dicha concentración en efecto obedece a una condición natural del mercado, o si tiene su origen en posibles cuellos de botella y trabas artificialmente creadas por la intervención estatal o por las restricciones anticompetitivas de las empresas.

xiii.	El informe revela que las distorsiones producidas por medidas del Gobierno son en buena medida responsables de los comportamientos empresariales restrictivos de la competencia. Ya sea a través de barreras administrativas generales a la entrada y salida, o de intervenciones directas en las industrias, se evidencian numerosos casos en los que nuevas leyes o nuevas prácticas administrativas podrían interferir en la presión competitiva natural de los mercados. Los efectos adversos sobre la competencia de la regulación del sector público juegan un papel muy importante, especialmente en los países en desarrollo. La combinación de instituciones débiles y la falta de recursos financieros se traduce a menudo en un exceso de regulaciones y en burocracia administrativa. Adicionalmente, las exigencias de grupos de presión privados a menudo tiene como resultado nuevas regulaciones encaminadas a proteger a determinados grupos contra una supuesta competencia desleal, sin evaluar técnicamente en ningún momento dichas quejas o el impacto que tendrán las medidas adoptadas. Ambos asuntos son de gran importancia en Nicaragua.

xiv.	Así, el informe revela que el Gobierno parece estar sometido a una continua presión de grupos de interés para que introduzca medidas proteccionistas en forma de legislación o regulaciones administrativas. Demandas de productores de leche para que se incrementen los aranceles de importación y para que se subvencionen servicios de almacenamiento de la leche, o peticiones para que la nueva ley de transportes limite la participación de capitales extranjeros en el sector y restrinja el volumen de transporte de carga que hacen las empresas extranjeras son apenas algunos de estos ejemplos. En la práctica, el Ejecutivo no dispone de ningún medio para valorar la validez de estas quejas y el impacto que las medidas exigidas podrían tener para la economía en general, convirtiendo sus decisiones la mayoría de las veces en decisiones políticas en lugar de económicas.

xv.	Es evidente que un ente para la promoción de la competencia dotado de un claro mandato para analizar el impacto de las nuevas leyes y regulaciones administrativas sobre la competencia y los mercados puede ser de gran utilidad en el caso nicaragüense. Estos análisis deberían basarse exclusivamente en criterios técnicos de costo-beneficio, comparando el objetivo y los beneficios esperados de tales medidas con los costos directos o indirectos que suponen para las empresas. En tal virtud, dicha agencia debería al menos poder hacer recomendaciones al Gobierno, e incluso poder evitar la adopción de regulaciones que se considere que impongan cargas excesivas o distorsionen la competencia en los mercados.

xvi.	El actual Anteproyecto de Ley es, sin duda, un paso en la dirección correcta para dotar a Nicaragua de la institucionalidad necesaria para la promoción de la competencia en los mercados. Sin embargo, el Anteproyecto podría ser claramente más efectivo con la introducción de algunas mejoras para adaptarla a las circunstancias concretas de Nicaragua. Un claro desfase del Anteproyecto tiene que ver con su énfasis en el control estructural de las concentraciones a través de fusiones y adquisiciones, en lugar de acentuar el papel promotor de la competencia a través de iniciativas dirigidas a evaluar el impacto de las restricciones gubernamentales a la competencia, el cual es insignificante en el Anteproyecto.

xvii.	Para que una agencia de competencia sea efectiva, necesita además tener una capacidad técnica mínima así como gozar de una amplia autonomía para protegerse de cualquier presión externa dirigida a frustrar su cometido. Al mismo tiempo, dicha agencia de competencia debería contar con apoyo político del más alto nivel para asegurar el impulso necesario. Por último, la agencia también debería tener la autoridad legal suficiente para inspeccionar y evaluar posibles problemas de competencia, así como tener derecho a imponer multas y sanciones o iniciar procesos legales en casos de violaciones, siempre basándose en reglas y procedimientos transparentes.

xviii.	Asimismo, la agencia debería tener responsabilidades técnicas para la abogacía de la competencia y para evaluar las implicaciones de la concentración en los mercados y de las conductas empresariales. Igualmente, sería conveniente integrar las funciones de supervisión del mercado en áreas conexas, tales como la protección al consumidor, la defensa de la propiedad intelectual, la metrología y normas técnicas. Mas allá, sería indeseable extender el ámbito de supervisión a otras áreas de regulación sectorial en infraestructura dado que esto generaría muchas sinergias entre las diferentes industrias, y tiene el peligro de que la agencia se vea sobrecargada de tareas, y sea difícil de administrar. No obstante, es altamente recomendable lograr una mayor coordinación institucional entre la agencia de competencia y los entes sectoriales.

xix.	En resumen, es fundamental que el Gobierno ponga en marcha la adopción de un marco legal promotor de la competencia. Como primer paso, se debería revisar el Anteproyecto de Ley con ayuda de expertos internacionales en asuntos legales y de competencia. También sería recomendable un debate técnico entre los órganos de decisión política sobre la forma y el grado de responsabilidad de la pretendida autoridad de competencia. Una vez se haya completado este paso, se debería someter el Anteproyecto de Ley al Congreso para su aprobación, y el Gobierno debe proceder inmediatamente a consolidar institucionalmente la agencia de competencia, dotándola del capital humano y financiero necesario, contando una vez más con el sólido apoyo internacional, como aquel del Banco Mundial al proyecto de competitividad del país.

1.	Nicaragua continúa siendo el país más pobre de la región Centroamericana y con menor renta per capita, alrededor de 420 dólares. Esta renta es inferior a la mitad de renta per capita de Honduras, que es el segundo país más pobre de la región, y alrededor de una décima parte de la renta per capita de Costa Rica (ver Gráfico I. 1). El índice de pobreza del país es, por consiguiente, alto: alrededor de la mitad de la población vive por debajo del nivel nacional de pobreza, la mortalidad infantil es alta y tanto la esperanza de vida como el nivel de alfabetización son bajos. Es importante indicar que el país ha mejorado significativamente en los últimos años en la mayoría de estos indicadores económicos, y ello a pesar de que el país se haya visto afectado por una serie consecutiva de desastres naturales como el huracán Mitch, erupciones volcánicas, terremotos, maremotos y sequías. En definitiva, ha disminuido notablemente el porcentaje de población que vive por debajo del nivel de extrema pobreza.
2.	Sin embargo, todos estos esfuerzos dirigidos a reducir la pobreza y a mejorar el nivel de vida de la población, son frenados por niveles extremadamente bajos de gasto social, que reflejan una importante escasez de recursos. Está claro, que la única opción viable para combatir la pobreza eficazmente a largo plazo, es un mayor crecimiento económico sostenido. El Gobierno es consciente de ello y ha reconocido la importancia de que el sector privado tenga más presencia y juegue un papel más dinámico en la economía. Tras el final de la hiperinflación de 1991 y de la reanudación del crecimiento en 1994, el Gobierno inició una serie de reformas claves. Estas incluyeron medidas de liberalización de los mercados tales como la progresiva eliminación de barreras al comercio; la reestructuración de un sobredimensionado sector público que implicó un recorte del personal; el cierre de empresas públicas y una intensa política de privatizaciones en determinadas áreas como energía y telecomunicaciones; y una reforma del sector financiero a través de una moderna legislación, un sistema de pensiones integral y mejoras significativas en la gestión del gasto público.
3.	Estas medidas contribuyeron claramente a una liberalización y a una estabilización general de la economía, que se tradujo en un crecimiento comparativo fuerte, con una media de crecimiento del PIB del 4.1% entre el periodo de 1991-2001 (Gráfico I. 1). Además, estas mejoras avivaron el interés de los inversionistas extranjeros. Así, durante el mismo periodo, el país consiguió atraer Inversiones Extranjeras Directas (IED) por valor de casi el 6% del PIB de media anual, superando claramente al resto de sus vecinos de Centroamérica, así como a la media de América Latina en conjunto, que se situó en torno al 2.3% anual. En definitiva, y partiendo de la base de que Nicaragua es el país más pobre de la región, existe por parte del Gobierno una clara intención de recuperar posiciones a través del crecimiento económico y la atracción de IED.

8.	La estructura productiva de Nicaragua y la composición de sus exportaciones indican que hasta el momento, los inversionistas no han considerado al país como una alternativa atractiva de inversión, sobre todo en relación con sus competidores regionales. Esto refleja en gran parte la mala clasificación en términos de competitividad de Nicaragua. El hecho de que Nicaragua haya conseguido atraer flujos de IED relativamente importantes, pero que no han ayudado de una forma significativa a que el país sea más competitivo, indica que Nicaragua no ha podido aún extraer los máximos beneficios de estas inversiones.
9.	Es importante recordar que las IED juegan un papel fundamental en el fortalecimiento del sector privado de un país. Las IED no solo contribuyen a la formación de capital y a la creación de empleo. Más importante aún que esto es el efecto dinamizador que las IED ejercen sobre el sector privado. Las IED son un buen instrumento para incrementar la productividad en la economía receptora a través de la transferencia de tecnología, que a su vez puede llevar al desarrollo y fortalecimiento de la capacidad laboral y de los canales de distribución.³ Por lo tanto, el verdadero beneficio de las IED consiste en una mejora sistemática de la eficiencia productiva de todas las empresas relacionadas con la inversión en el país receptor, originada por el incentivo de reducir costes e incrementar la cuota de mercado. Estos efectos positivos que se derivan de una competencia efectiva en el mercado de exportaciones no parecen notarse en Nicaragua.
10.	Una de las razones por las cuales estos efectos positivos no se han materializado tiene mucho que ver con desventajas específicas presentes en la economía de Nicaragua, como por ejemplo los costes. Una infraestructura muy pobre hace que la logística de producción para los mercados internacionales resulte muy difícil y cara. La insuficiencia de mano de obra cualificada genera desventajas competitivas disminuyendo la productividad y elevando de esta forma los costes de producción por unidad. El Gobierno es consciente de estos problemas y ha intentado encararlos a través de determinadas iniciativas como parte del Programa Nacional de Competitividad de Nicaragua.
11.	Pero existen otras razones por las cuales Nicaragua no resulta un lugar atractivo para realizar IED y por las que no se han manifestado los beneficios relacionados con un aumento en la eficiencia. Con frecuencia, los mismos mercados no son suficientes para transmitir signos económicos positivos. Distorsiones en el clima general de inversiones o dentro de industrias específicas pueden disminuir la presión competitiva en los mercados, trasladando los incentivos a las empresas para que continuamente mejoren y realcen su eficiencia y productividad. Esto tiene como resultado mayores costos o falta de calidad en los productos y servicios, impidiendo a las industrias competir de forma efectiva en los mercados internacionales.
12.	La competencia entre empresas, sin embargo, es el mecanismo esencial a través del cual se transmiten a todo el espectro económico los beneficios de ser más eficiente y mejorar la productividad. Y un clima de negocios eficiente es inherentemente atractivo para los inversionistas interesados en instalarse en el país como plataforma para exportar. Por ejemplo, la competencia en industrias conectadas y tan relevantes como el transporte y el suministro de servicios es fundamental para crear un clima de inversiones eficiente y de bajo costo para los inversionistas. También se fomentan los vínculos comerciales con las multinacionales cuando los proveedores nacionales compiten para ofrecer a los inversionistas extranjeros productos alternativos y servicios diferenciados.⁴
13.	Si una mayor competencia fomenta las IED, éstas a su vez pueden obligar a las empresas ya presentes a ser más disciplinadas en sus respectivas industrias en la lucha contra los abusos de mercado que existan o puedan existir, incrementando por tanto la competitividad. Este ciclo positivo puede incluso producirse por la mera amenaza o insinuación de que empresas multinacionales van a entrar en el mercado nacional ya que afecta al equilibrio del mismo, obligando a las empresas ya presentes a proteger sus beneficios y su cuota de mercado. Solo esto podría llevar a un incremento en la competitividad de las empresas nacionales.
14.	Hay que reconocer que los beneficios que se esperan de las IED no siempre se manifiestan de una forma tan clara como se describe en los párrafos anteriores, especialmente si no existe un marco regulatorio de la competencia adecuado. De hecho, las IED podrían incluso disminuir el nivel de competencia de la economía. La instalación de una empresa subsidiaria altamente eficiente en el país podría tener como resultado una disminución en el número de empresas nacionales si éstas se ven forzadas a abandonar el negocio (“crowding out”), produciéndose problemas de empleo y concentración del mercado a corto plazo. También es posible que las multinacionales puedan utilizar su poder de negociación para ganarse la protección de las autoridades del país, y así poder presionar para aumentar las tarifas o conseguir contratos de exclusividad. Como ha indicado la Organización Mundial del Comercio (OMC)⁵, es más probable que estos efectos negativos se produzcan en países en desarrollo que en países industrializados, debido a la enorme ventaja tecnológica con que cuentan las multinacionales frente a la debilidad de los gobiernos de los países en desarrollo.
15.	En resumen, la existencia de una competencia efectiva dentro del país receptor es un elemento crítico para atraer más IED, para diseminar las externalidades positivas asociadas con las IED y para proteger la industria doméstica de posibles comportamientos que reduzcan la competencia como consecuencia de la presencia dominante de multinacionales. Para conseguir un clima de competencia tan efectivo, los países receptores deben establecer un marco de competencia que les permita detectar y corregir cualquier distorsión que afecte a la competencia en los mercados locales.
16.	Típicamente, cuando un gobierno considera la creación de un marco de política de competencia, lo primero en lo que piensa es en el control de las prácticas empresariales que puedan distorsionar la estructura competitiva del mercado. Es absolutamente cierto, que cualquier abuso del poder de mercado como por ejemplo la discriminación de precios, la integración vertical u horizontal o la negativa a negociar o a vender, puede tener un enorme impacto negativo en la estructura y comportamiento del mercado. Sin embargo, se olvida a menudo que también puede tener un impacto negativo la actividad misma del gobierno. Medidas que limitan o retrasan la entrada al mercado, que protegen ciertas industrias o empresas o conceden determinadas preferencias, pueden tener un impacto serio en los mercados y disminuir los beneficios que se asocian a una presión competitiva natural. Es muy importante, especialmente para gobiernos de países en desarrollo con administraciones públicas débiles, que se tenga en cuenta ambos aspectos a la hora de crear un marco de política dirigida a defender y establecer un clima de negocios favorable a la competencia.

17.	Un número cada vez mayor de países reconoce la importancia de contar con un marco de política de competencia sólido. Durante los noventa numerosos países de América Latina crearon legislaciones e instituciones de competencia, incluyendo a Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Jamaica, México, Perú y Venezuela. En la región de América Central, Costa Rica y Panamá ya cuentan con este marco y otros muchos países se encuentran en el proceso de desarrollar la legislación.
18.	Nicaragua lleva considerando la creación de instituciones y legislación de competencia cerca de una década. Comenzando con asistencia técnica de la agencia de ayuda alemana GTZ para la transformación competitiva de la economía de Nicaragua, uno de los objetivos era crear un marco de política de competencia. Se desarrollo un primer Anteproyecto de Ley reformándose en varias ocasiones siendo la última versión del año 2000. Además, se creó la Dirección General de Competencia y Transparencia de Mercados dentro del MIFIC para desarrollar dicha agenda.
19.	El nuevo gobierno renovó su interés en desarrollar dicho marco. Sin duda, una de las razones proviene de las negociaciones en curso de CAFTA que el gobierno de EE.UU pretende concluir lo antes posible, y en las que la política de competencia es uno de los elementos que con toda seguridad formará parte del futuro acuerdo (ver Cuadro I. 2). Por lo tanto, el contar con una institución que ejerza una defensa activa de la competencia en Nicaragua es un imperativo no sólo para superar los problemas de competitividad en que el país se haya inmerso, sino también para poder aprovechar lo antes posible, los beneficios que CAFTA supone para la región Centroamericana y para Nicaragua en concreto.

20.	Pero las negociaciones de CAFTA, no son el único factor de motivación. Temas relacionados con la política de competencia son frecuentes en las discusiones políticas del país. Son comunes las quejas públicas sobre la inflación inapropiada de precios al consumidor o las limitaciones artificiales a la demanda de materias primas o bienes intermedios (especialmente de productos agrícolas) de grandes empresas. Los debates resultantes se dirigen típicamente al gobierno para que emprenda acciones contra determinadas compañías o para que aporte ayuda adicional a los grupos afectados. Tales demandas pueden convertirse fácilmente en nueva legislación que apruebe el parlamento, pero sin que se haya hecho un análisis claro de la validez económica de las quejas o de los costes y beneficios asociados a las medidas propuestas.
21.	La ausencia de un marco de política de competencia afecta claramente de forma negativa el clima de inversiones y competitividad de Nicaragua, introduciendo incertidumbres políticas y económicas y fracasando en la eliminación de las distorsiones de mercado. Por consiguiente, sería deseable que el Gobierno creara dicho marco lo antes posible. Sin embargo, al diseñar leyes e instituciones de competencia es importante tener en cuenta el conjunto general de elementos que puedan distorsionar la competencia, así como evitar definir estos asuntos de competencia de forma escueta y simplista. Por ejemplo, muchos países (especialmente los industrializados) consideran la concentración del poder de mercado como el asunto más importante, y establecen fuertes mecanismos para controlar las fusiones y adquisiciones. Pero en un país con una economía pequeña como Nicaragua, cualquier empresa grande podría adquirir rápidamente un porcentaje significativo del mercado y encontrarse en una posición dominante. Aquí, el elemento clave no sería tanto la existencia de una posición dominante, sino la conducta de estas empresas y el hecho de si abusan de su posición dominante. En resumen, cualquier marco legal e institucional sobre política de competencia que se establezca en Nicaragua debe tener en cuenta las circunstancias del país y adaptarse a ellas.

23.	La política del gobierno juega un papel fundamental en el establecimiento del clima general existente y de las reglas del juego para todos los actores del mercado. La regulación es una función muy importante del gobierno para asegurar que todos los participantes en el mercado actúen de acuerdo a la ley, y para definir los derechos y obligaciones de los mismos. El proceso de registro y de licencias, el sistema de catastro para establecer derechos de propiedad, el proceso aduanero o la administración fiscal constituyen elementos necesarios para el funcionamiento de un sistema de mercado.
24.	Pero si alguno de estos problemas se torna excesivamente rígido pueden limitar la capacidad de las empresas para entrar en mercados o competir de forma efectiva entre ellas. De igual forma, decisiones arbitrarias como el trato diferente a empresas ante problemas similares crean distorsiones entre las empresas que compiten, dejando a aquéllas que reciben mejor o más benévolo trato con una ventaja competitiva artificial.
25.	Así pues, la forma en que un gobierno desempeña las funciones regulatorias es muy importante para el funcionamiento efectivo de los mercados. Por consiguiente, los gobiernos deben siempre revisar las limitaciones que establecen para el sector privado y necesitan evaluar todas sus intervenciones administrativas con el objetivo de minimizar cualquier posible efecto distorsionador que estas intervenciones puedan producir. Esto también requiere la capacidad para evaluar cuidadosamente las nuevas leyes y regulaciones que vayan a ser aprobadas para determinar su posible impacto en el sector privado y para identificar y corregir cualquier obstáculo no deseado a la libre competencia dentro de los mercados.

29.	Los procedimientos administrativos relacionados con el establecimiento y operación de negocios tienen un alto riesgo de producir cuellos de botella en la mayoría de los países. La eliminación de barreras a la entrada (incluyendo restricciones expresas a participación en el capital o barreras al comercio) debería fomentar la competencia en la economía receptora. La literatura académica ha identificado tres efectos interrelacionados: (i) nuevas empresas modifican la estructura del mercado y llevan a la distribución de recursos hacia las áreas más productivas, es el efecto distributivo; (ii) nuevos competidores obligan a las empresas ya presentes a introducir nuevas tecnologías y a trabajar más, es el efecto innovador; y (iii) nuevas empresas fomentan la competencia y posibilitan que bajen los precios, es el efecto sobre los precios.⁷ Estos tres efectos combinados no siempre se producen de forma automática, pero suelen generar beneficios considerables para consumidores y para compradores de bienes intermedios en la economía receptora.
30.	Las barreras administrativas son sin duda un problema en Nicaragua. En diciembre de 2002, FIAS llevó a cabo un primer análisis de procedimientos administrativos para evaluar hasta que punto estos constituyen un obstáculo a la inversión.⁸ En base a informes y análisis de varias fuentes que ya existían, se puso de manifiesto que existen áreas prioritarias de gran preocupación para el sector privado.
31.	El régimen fiscal sobresale como el problema más importante. El análisis revela que el complejo sistema de múltiples impuestos tanto a nivel estatal central como municipal hace muy difícil, incluso para los expertos, evaluar la carga fiscal existente. Esto se complica aún más por la ausencia de estándares internacionales de contabilidad. Debido a esta falta de información clara y fiable las empresas encuentran dificultad para desenvolverse en el proceso impositivo, traduciéndose a menudo en frustración y demora. Por ultimo, el problema se agrava a causa de las enormes demoras en la devolución de los impuestos. A pesar de que se está preparando en la actualidad una reforma del régimen fiscal, no parece que ésta vaya a facilitar el proceso para los inversionistas, como lo refleja el hecho de que aparentemente el sector privado no está participando de forma significativa en el proceso de negociación.
32.	En segundo lugar, otra área de preocupación crítica para los inversionistas son las aduanas. Aunque aparentemente se están llevando a cabo importantes reformas, los resultados del informe y hechos concretos relacionados con permisos de exportación e importación sugieren que el sistema continúa siendo complejo y engorroso. Está claro que el sistema aduanero de Nicaragua no se puede todavía considerar como un servicio orientado al cliente, que funcione las 24 horas del día de forma virtual o sin papeleo. Dada la importancia de las exportaciones para la mayoría de las industrias privadas (y especialmente para las operaciones de IED) esta área merece especial atención.
33.	En tercer lugar, el procedimiento de registro de empresas constituye un enorme obstáculo. El proceso actual es una combinación de requisitos de registro de IED obsoletos y de un proceso de registro de empresas constitutivo con procedimientos administrativos anticuados, así como excesivas exigencias en diferentes etapas, creando un proceso muy poco práctico para los inversionistas y que puede llevar meses. Por otra parte, la mayoría de los inversionistas necesita todavía obtener permisos para determinadas industrias, muchos de los cuales toman muchísimo tiempo. Nicaragua debe intentar establecer un proceso declarativo simple, lo suficientemente racionalizado para permitir la completa digitalización del proceso y que permita a los inversionistas registrar su empresa a través de Internet. Ahora bien, esto requiere un sustancioso trabajo preparatorio.
34.	En el área de acceso a terrenos, un catastro con información escasa, fragmentada y poco fiable, hace que sea muy engorroso alquilar o comprar terrenos. Si bien están en marcha iniciativas de reforma, hace falta reforzarlas incluyendo en las reformas las principales áreas de actividad industrial o productiva. Ya que este proceso necesariamente tomará algun tiempo, el Gobierno debería considerar y evaluar medios alternativos como por ejemplo la creación de más parques industriales que estén gestionados por el sector privado. Por ultimo, casi no existe información sobre el proceso de construcción en un terreno, salvo sobre el proceso de aprobación medioambiental que aparentemente es lento y muy exigente. Sería recomendable hacer un estudio más detallado sobre si existen obstáculos para los inversionistas y donde se encuentran.
35.	Finalmente, en el área de empleo, la corta validez de permisos de trabajo para extranjeros y las inusualmente generosas compensaciones por despidos justificados son los temas más preocupantes. Mientras que el primero de estos temas dificulta a los inversionistas atraer mano de obra extranjera cualificada para así operar de forma más eficiente, el segundo hace menos atractivo contratar mano de obra nicaragüense. Merecería la pena tomar en consideración ambos temas.
36.	Como parte de la evaluación de barreras administrativas, FIAS también hizo recomendaciones sobre como hacer frente a estos problemas a través de un exhaustivo programa de reformas. El Gobierno de Nicaragua debe tomar ya una decisión para iniciar estas reformas como parte del programa de competitividad ya en marcha. Tanto el Banco Mundial como varios donantes bilaterales ya han expresado su interés en apoyar este esfuerzo, y FIAS podría proporcionar asistencia técnica para que el proyecto despegue.
37.	Pero no se está sugiriendo en este informe que la nueva agencia de competencia, en caso de crearse, deba encargarse de este programa concreto de reformas. De hecho, cualquier esfuerzo para revisar y hacer efectivo un conjunto de procedimientos que implican a la mayor parte de la administración pública se presenta como una tarea demasiado onerosa para dicha agencia, y por tanto debe llevarse a cabo por el Gobierno buscando el consenso de los principales grupos de interés. FIAS ya propuso en su momento los arreglos institucionales que son necesarios para llevar a cabo este programa de forma exitosa.
38.	Sin embargo, una agencia de competencia podría jugar un papel muy útil en el proceso. Una vez que el programa de reformas haya conseguido eliminar el grueso de las barreras administrativas en las diferentes instancias gubernativas, la pregunta es como hacer que estos nuevos procedimientos se mantengan eficientes en el futuro y libres de recibir cargas de nuevas normas y regulaciones. No es atípico que las autoridades gubernamentales desarrollen nuevos procesos y regulaciones para cumplir con sus propuestas electorales. Existe por tanto la posibilidad de que los obstáculos administrativos aumenten con el tiempo si no se hace un análisis cuidadoso del impacto que las medidas planeadas pueden tener en el sector privado.
39.	Por lo tanto, una agencia de competencia debería estar en disposición y tener como mandato entre otras cosas, el análisis de las nuevas leyes y regulaciones administrativas que se considere puedan tener impacto en el sector privado. Estos análisis deberían basarse exclusivamente en criterios técnicos de costo-beneficio, comparando el objetivo y los beneficios esperados de tales medidas con los costos directos o indirectos que suponen para las empresas. En virtud de esto, dicha agencia debería al menos poder hacer recomendaciones al gobierno, e incluso poder evitar la adopción de regulaciones que se considere que impongan cargas excesivas o un efecto distorsionador de la competencia en los mercados.

·	la importancia de analizar sectores con productos de consumo doméstico y con un nivel importante de protección al consumidor;
·	la presencia de un elemento importante en el rubro de exportaciones y con potencial para atraer inversiones;
·	contar con industrias de los diferentes sectores primario, secundario y servicios;
·	sectores que empleen a un porcentaje importante de mano de obra.

41.	Por consiguiente, el presente capítulo contiene un análisis en profundidad de cada uno de estos cuatro sectores, realizado en base al paradigma habitual en la economía de la competencia, con el objetivo de poder determinar cual es la situación actual en relación con la competencia en los mercados y que tipo de distorsiones podrían producirse, así como cual sería el posible impacto de estas distorsiones en la competitividad de la industria a nivel internacional. Para ello, en cada uno de los sectores, se describe la cadena de producción, se analiza la estructura del mercado cuantificándose el grado de concentración que hay y se explican los posibles problemas de competencia.
42.	Durante el tiempo que duró la misión de FIAS en Nicaragua, se realizaron entrevistas a empresarios, importadores, comercializadores y organizaciones de consumidores, que se complementaron luego con el análisis de los datos que se pudieron obtener. Constituye por tanto un reconocimiento de problemas y un señalamiento de las cuestiones que ameritarían un análisis más profundo, a realizar eventualmente por una agencia que tuviera potestad para obtener información cierta, proponer remedios a situaciones de escasa competencia y capacidad institucional para actuar en consecuencia.
43.	Como veremos más detalladamente en las siguientes páginas, existe una característica común a todos los sectores analizados, con la salvedad del sector transporte, y es que en todos ellos se observa un alto grado de concentración. A pesar de que el tamaño del mercado nicaragüense es pequeño, y por ende, con mas tendencia a la concentración en los diferentes sectores, la existencia de un marco regulatorio de la competencia adecuado junto con un organismo regulador de la competencia tendría un efecto muy positivo en la competitividad y en la entrada de nuevos inversionistas en el espectro económico del país.

	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Crecim. PIB (en %)	-	4.3%	4.8%	5.1%	4.1%	7.4%
Crecim. PIB Manuf. (en %)	-	2.0%	1.4%	3.0%	2.1%	2.4%
Crecim. VBP lácteos ⁹		-13.6%	1.4%	-13.7%	101.4%	3.8%
Crecim. VA lácteos ¹⁰	-	-28.5%	31.9%	-19.0%	292.3%	4.9%
VA lácteos/PIB (en %)	0.5%	0.3%	0.4%	0.3%	1.2%	1.2%
VA lácteos/PIB Manuf. (en %)	2.9%	2.0%	2.6%	2.1%	8.1%	8.2%